地方政府专项债券政策解读

一、专项债券最新政策导向

——2020年3月27日，中央政治局会议明确加大宏观政策调节和实施力度，要适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券发行规模，落实好各项减税降费政策，加快地方政府专项债发行和使用。

——2020年3月31日，国务院常务会议指出，要进一步增加地方政府专项债规模，扩大有效投资补短板，要在前期已下达一部分今年专项债限额的基础上，抓紧按程序再提前下达一定规模的地方政府专项债。

——财政部坚决贯彻党中央、国务院决策部署，加大宏观政策逆周期调节力度，提出积极的财政政策要更加积极有为，扩大地方政府专项债券发行规模，按照资金跟着项目走的原则，指导地方做好项目储备和前期工作，尽快形成有效投资。

二、今年地方政府新增专项债发行特点

01

扩大规模

按照党中央、国务院决策部署，根据全国人大常委会授权，去年财政部提前下达了2020年部分新增专项债券额度1.29万亿元，加上近期再下达一批额度，今年提前下达的新增专项债券规模将超出上年。预计2020年全年专项债额度将超过3万亿（2018年1.35万亿元，2019年2.15万亿元）。

02

发行和使用进度提前

国务院要求各地对提前下达的专项债要早发行早使用早见效，力争二季度发行完毕，加大宏观政策调节力度，及早发挥作用，对冲疫情影响。

03

“资金跟着项目走”

在额度分配上，将对重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区给予倾斜，尽早形成实物工作量，发挥对经济的有效拉动作用。

04

优化资金投向

在去年国务院确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等7大领域的基础上，扩大专项债券使用范围，增加国家重大战略项目、城镇老旧小区改造领域，应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目；加快5G网络、数据中心、人工智能、物联网等新型基础设施建设。

三、专项债券申报及发行的条件和要求

——新增债券必须用于公益性资本支出项目，不得用于经常性支出和楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出。一般债券用于没有收益的公益性项目建设；专项债券用于有一定收益的公益性项目建设。

——专项债券项目必须是经济社会效益比较明显、群众期盼、早晚要干的政府投资项目。科学合理申报专项债券项目融资需求，分清轻重缓急，优先选择急需资金支持、成熟并具备实施条件的公益性资本性项目，优先选择已立项、开工、在建、续建项目，涉及跨年度建设项目，按照年度投资计划分年度申报项目资金需求。

——专项债券项目必须有收益（项目自身能形成政府性基金收入或专项收入），且收益必须能覆盖融资本息（要求有一定的覆盖倍数），不得简单通过捆绑土地达到融资收益平衡。

——坚持集中财力办大事，避免项目“小、散、杂”，单个专项债券项目原则上不得低于2000万元。

——专项债券不得用于市政道路、农村公路、绿化工程等没有收益的项目，不得用于景观提升等各类形象工程。

四、专项债券审核负面清单

新增专项债券项目应当合规合格，符合专项债券管理和发行条件。从近期国家发改委和财政部对专项债申报项目审核情况看，以下情形不得申报专项债券：

——项目收益与融资不平衡

——属于产业项目或没有收益的公益性项目

——超出国务院常务会议规定的支持领域范围

此外，今年政府专项债不用于土地收储和与房地产相关项目。

五、专项债券申报指引

专项债券管理职责分工

根据财政部、国家发改委此前联合发文明确的部门职责，发改部门发挥在制定建设规划、熟悉建设项目等方面的作用，会同行业部门梳理新增专项债券项目清单；财政部门是政府债务法定管理部门，发挥在新增限额分配、项目融资收益平衡、专项债券发行和风险管理等方面的作用，会同有关部门对项目清单审核提出符合专项债券申报要求的额度需求，确保专项债券不出任何风险。

专项债券额度分配原则

坚持新增债券资金分配与财力水平相适应原则，将防范化解地方政府债务风险作为新增专项债务限额分配的前提条件，确保地方政府债务限额与其偿债能力相匹配，杜绝新增政府债务风险预警地区。

做好专项债券项目储备

从专项债券管理情况看，短板主要是重大项目储备问题以及项目前期工作问题，一是符合专项债券发行条件的项目储备不足；二是项目前期工作不深不细不快，有项目本身的如科学性、技术问题，还有的是征地、动迁、土地等外部因素，差一个环节，项目就动不了。因此，必须做好项目特别是重大项目的谋划储备，提前开展、滚动推进项目谋划、储备、审核、遴选等工作，做到竣工一批、开工一批、在建一批、储备一批。

做好新增专项债券项目筹划

——按照“大立项、大可研”的思路，做好项目策划、储备和前期工作。拟申报发债项目在立项、可研阶段就要做好谋划，尽量挖掘项目自身收益，建设内容要包含有收益的建设项目或内容。项目申报专项债前完成立项并列入发改部门国家重大建设项目库。

——专项债券作为重大项目资本金政策。专项债券作为重大项目资本金范围为国务院确定的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水10个领域。

——专项债券配套融资政策。根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（中办发〔2019〕33号）文件指导，在不新增隐性债务前提下，满足“偿还专项债券本息后的专项收入确保市场化融资偿债来源”，“对于部分实行企业化经营管理且有经营性收益的基础设施项目”两个条件下，项目单位可以向金融机构申请配套融资。

六、专项债券存续期管理

专项债券收支预算管理

使用专项债券资金的项目主管部门和单位，应当按项目编制收支预算总体平衡方案和分年平衡方案，全面反映项目收入、支出、举债、还本付息及资产等，并将其分年纳入预算管理。项目主管部门和单位要将专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入及时足额缴入国库，保障专项债券本息偿付。

加快专项债券资金拨付使用

各级财政部门、项目主管部门和单位应当加强专项债券项目收支预算执行管理，资金早拨付、早使用、早见效，尽早形成实物工作量，发挥专项债券使用效益。防范资金长期滞留国库或项目单位，有条件的地方在地方债券发行前，可对预算已安排的债券资金项目通过调度库款周转，加快项目建设进度，待债券发行后及时回补库款。

专项债券项目调整

专项债券资金应当严格按照债券发行信息披露文件约定的用途使用，专项债券发行后调整用于落实党中央、国务院重大决策指定用途的，应当按照规定程序和市场规则，由省级财政部门报经省级人民政府批准后办理，其中涉及预算调整的按程序报省级人大常委会批准。

专项债信息披露

根据《财政部办公厅关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》财办库〔2019〕364号文件指导，自2020年4月1日起，发行的新增专项债券存续期内，各地应按照模板格式，每年披露项目实际收益、项目最新预期收益等。如新披露信息与上一次披露的信息差异较大，应当进行必要说明。