省级政府有了更大用地自主权！多位专家解读政策深意

3月12日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》指出，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。

《决定》主要为两方面：一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等八个省市，试点期限1年。

“之所以在这个节点‘下放’用地审批权，一个重要的背景是，目前经济增长势头放缓，稳增长、稳就业压力比较大，为了更好促进投资落地，要更加灵活有效地保障建设用地。”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对界面新闻表示，随着宏观经济形势发生变化，赋予省级政府更大用地自主权可以更好地为投资落地提供保障。

王小映分析称，过去在经济高速发展时期，建设用地和保护耕地的矛盾相当突出，为了加强对耕地的保护，国家将用地审批权上收并集中在中央，确确实实为保护耕地发挥了积极作用。但随着经济发展进入中高速增长的新常态，城镇化发展进入中后期，用地需求的矛盾没有过去那么突出。尤其是在稳增长、稳就业的背景下，赋予省级政府更大的用地自主权一方面可以更加灵活有效地保障建设用地，另一方面可以大大提高审批效率，对于保投资、稳经济、稳增长都会发挥积极作用。

“地方有了更多的自主权，让更多的投资项目能找得到地，带动经济发展。”一位地方住建系统人士透露，该决定给予了地方政府更大的自主权，最直接的影响是地方政府用地更加方便、高效，不受原先国务院土地规模、土地指标的约束，有利于拉动重大项目的投资。

该人士解释，以前重大项目若涉及到基本农田，比如高铁类线性工程刚好路过一点点基本农田，或是地方建设配套设施的地点在基本农田，必须层层上报国务院审批通过后才能动工，建设项目的工期因此拖后。该决定在很大程度上能提高建设项目开工施工的速度，利好投资，“是一个特别大的利好消息”。

国务院发展研究中心研究员刘卫民认为，试点省份均是城镇化率较靠前的城市，这类城市对土地用地比例结构性调整比其他城市更为迫切。这类城市的城乡二元结构在逐渐缩小，发展较为均等化，国务院将用地计划、用地结构下放到省一级，有利于突出这类城市发展的阶段性特色，因地制宜、有的放矢，兼顾效率与公平的原则。“以科教文卫等公共事业用地为例，如果全国各个省市所有的项目都要报国务院审批，过程非常漫长。用地审批权‘下放’后，只要符合土地利用规划的，让省级决策层面批准，国务院和自然资源部负责监管，效率则会大大提高。”中国人民大学土地管理系副主任张秀智表示，按照当地经济社会发展的需要，此举可提高地方征地审批的效率。

农业农村部农村经济研究中心副研究员刘俊杰表示，国家层面上很难及时准确得进行微观管理，权力下放就是进一步推进放管服，推进审批领域改革，下放审批权限，打造服务型政府的需要。在土地领域审批权力的下放，是当前土地管理改革的方向之一，增强了地方统筹利用土地资源的能力，必然会带来地方政府优化土地资源配置发展经济的积极性。

刘俊杰还表示，要用好管好下放的审批权，避免个别地方重蹈土地财政的覆辙。

之所以将四大直辖市和江浙皖粤八地作为试点，刘俊杰认为，试点地方位于长三角、珠三角和京津等中国经济最发达地区，一些地方可能存在新增建设用地指标接近枯竭的状况，先期让这些地区试点探索，一方面有利于缓解建设用地紧张状况，另一方面也为未来土地制度改革探索一些可借鉴的经验。

用地审批权“下放”是否会对18亿亩耕地红线造成威胁？

王小映认为不需要过度担心土地红线问题，他表示，“土地审批要以规划为依据，不是随便乱批的。赋予省级政府更大用地自主权并不是说可以超规划批地，而是要以规划为依据。基本农田是由规划进行划定的，包括基本农田的位置、数量、空间布局都是一定的。”

王小映补充说，根据耕地占补平衡制度，国家规定占用耕地要“占一补一”，占用多少耕地就要补充多少，且省一级政府并不是实际土地出让的主体，因此不需要过度担心耕地红线问题。

山东农业大学经济管理学院副教授孟光辉认为，这一问题不能简单下结论，耕地转建设用地有严格的法定手续，违规审批需要负相应的法律责任。如果执法严格，不管国务院亲自审批还是委托省级政府审批，都不会出现太大偏差。在土地利用规划科学、清楚的前提下，严格执法，并不会突破耕地红线。但是，地方政府基于各种扩大建设用地的潜在动机，的确让人有审批扩大化的担心。18亿亩耕地红线是一道底线，因此必须加以重视。

孟光辉建议道，国务院必须建立科学的监督、抽查和惩戒机制，一旦发现违规违法的行为，除了追究法律责任外，可以适当减少当地建设用地的指标。此外，各省级人民政府应当建立权力行使的问责机制，建立常态化、科学的权力行使机制。