徐建牛 等:农地入市何以可能？——双重影响视角下农地入市案例研究

摘 要：基于对D县的长期跟踪调研, 运用案例研究法, 探析农村集体经营性建设用地入市的条件、机制和影响。研究发现, D县的农地入市是县级政府主导的;在实施过程中, 在确保基本不触动土地财政的前提下, 农地入市可以规避征地程序、突破建设用地指标的限制, 并获得与征地出让大体相当的收益, 从而扩大了地方政府土地收益的范围;农地入市打破了制约小微企业发展的土地和资金瓶颈、壮大了集体经济、增加了农民收入, 是一场兼顾了多方行动者利益的改革试点, 也是该县农地入市改革得以顺利推进的基本保证。研究在理论上揭示了转型期地方政府行为的演变趋势和土地制度变迁的微观社会过程, 在实践上为如何通过土地制度创新启动乡村再产业化和乡村振兴提供了可能路径;通过案例研究, 完善了知识型政策决策理论, 而相关理论将为如何有效达成知识型政策决策共识提供指导。

1 问题提出

在改革开放迈入40周年的关键点上, 党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略, 并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴战略的总要求, 而早在2013年11月, 十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 明确提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价”。土地制度是国家的基础性制度, “农地入市问题”是深化农村土地制度改革的核心问题之一。

学者对农地入市的研究主要围绕以下三个主题: (1) 农地的涵义、源起和现状。本文所分析的“农地”指农村集体经营性建设用地。它主要是乡村工业化的产物, 乡镇集体企业纷纷改制后, 这些土地大多处于低效利用甚至闲置的状态。其面积大体在3000万到5000万亩之间[1,2]。(2) 农地的政策演变及农地入市意义。现行的土地制度是一种地方政府管制农地转用和垄断土地一级市场的城乡分割的二元土地制度[3]。这种土地制度限制了农民和农民集体的土地发展权, 侵害了农民的土地权益[4], 是导致乡村渐趋凋敝和衰弱的一个制度根源。农地入市可以打破土地一级市场的地方政府垄断, 规避土地征收对农民利益的侵害, 缓和社会矛盾和冲突;可以赋予农民和农民集体更大的土地发展权, 提高农民的获得感;可以为乡村经济增长提供土地要素保障;还可以发挥市场在土地资源配置中的基础性作用、促进政府职能的转换等等[5,6,7,8]。(3) 农地入市存在的问题与对策建议。存在的主要问题包括农地权属不清、市场主体缺位、土地规划悬浮、市场机制不健全、土地权能不完整、收益分配难平衡和供后监管机制不健全等;相应地提出了做好农地确权工作和乡村土地利用规划、放松农地入市的管制、推进城乡土地平权、完善土地收益分配机制和强化事后监管等对策建议[9,10,11]。

农地入市, 意味着农村集体经营性建设用地无需经过征地程序就可以直接进入市场。这对于地方政府来说, 可能会带来双重影响:一方面, 它为地方政府解决建设用地指标不足问题提供了新的途径;另一方面, 入市的农地与城市国有建设用地形成相互竞争的格局, 打破了地方政府对土地一级市场的垄断, 冲击了土地财政的制度基础。在这种情况下, 地方政府参与“农地入市”试点的积极性从何而来, 在实施过程中如何保证自己利益不受损是个值得关注的话题。本文拟通过对一个农地入市先进县D县的案例调查, 揭示农地顺利入市的条件和机制。

2 文献回顾与理论建构

2.1 对地方政府行为的研究回顾

2.1.1 地方政府行为的演进:从经营企业到经营土地

改革开放以来, 中国经济以近10%的年平均增长率高速增长, 被称为“中国奇迹”[12]。“中国奇迹”对已有经济增长理论提出了挑战[13], 吸引了众多学者从事中国研究。

对中国经济增长奇迹的解释众说纷纭, 有一种观点认为, 地方政府是创造中国经济增长奇迹的主角。政治集权[14,15,16]、经济分权[17,18]的体制为地方政府发展经济提供了强大的制度激励, 地方政府积极投身于经济发展, 扮演了发展型政府的角色, 创造了中国奇迹。而地方政府行为由制度环境形塑, 受中央-地方关系的影响, 随着宏观制度的变迁而发生阶段性的演进[19,20]。具体来说, 改革开放以来, 地方政府经济行为经历了从“经营企业”向“经营土地”的转变[21,22,23,24], 中国增长模式也随之经历了从工业化到城市化的转型。在改革开放初期, 地方官员动员资源创办企业, 以所有者的身份干预企业内部的经营管理, 并直接提取企业利润, 扮演了“企业家”的角色, 地方政府表现出公司化的特征[25,26,27]。而20世纪90年代以来, 随着分税制的实施以及市场化改革的深入, 地方政府一方面积极推动公有制企业的产权改革[28,29,30], 另一方面把经济工作的重心转向“经营土地”, 通过土地征用、开发、出让, 推进工业化和城市化进程, 以达到财政增收和经济增长的双重目标[31,32,33]。因此, 改革开放以来, 地方政府谋求经济增长的行动取向和运作的公司化特征并未发生根本改变, 但具体的发展方式和政企关系随着制度安排的变迁发生了适应性演进。

垄断的土地一级市场和单一的住房供应结构是地方政府经营土地的两个制度前提。凭借在土地一级市场上的垄断地位, 地方政府可以运用行政手段低价征收土地, 再通过“饥饿供地”的供地策略和“招拍挂”的方式高价出让商服和住宅用地, 获得不菲的供地收益;同时, 以协议出让的方式大规模地供应工业用地, 以地引资。住宅用地是地方政府供地收益的主要来源。从2003年到2008年, 不到四分之一的住宅用地为地方政府创造了近六成的供地纯收益[34]。而1998年以来住房制度改革形成的以商品房为主的单一的住房供应结构, 使得开发商在转移土地成本的同时, 获得巨额收益。频现的“地王”和飞涨的房价, 联手创造出了一个繁荣的房地产市场。

2.1.2 经营土地的积极效应与消极影响

地方政府经营土地产生了多方面的积极效应。(1) 增加了地方政府的可支配收入。发达地区的地方政府, 预算内收入靠城市扩张带来的税收效应, 预算外收入靠土地出让金, 地方财政成为名副其实的土地财政[35,36]。此外, 地方政府还通过土地抵押获取大量的银行贷款。(2) 推进了中国的工业化和城市化进程。地方政府一方面通过以协议方式大规模地低价供应工业用地, 以地引资, 推动工业化进程[37];另一方面, 把经营土地积聚的资金投入到城市基础设施建设, 推进了城市化进程[38]。(3) 促进了我国的经济增长。地方政府经营土地客观上催生了房地产市场的繁荣, 它与工业化和城市化一起, 成为推动中国经济增长的发动机[39]。因此, 土地不仅是地方政府积聚资金的重要工具, 还是工业化和城市化的助推器, 在经济增长中扮演了举足轻重的角色[40]。

然而, 地方政府经营土地也带来了诸多消极影响: (1) 大规模的低价征地, 不仅侵害农民权益、诱发失地农民的不满和抗争[41];而且占用大量的耕地, 危及粮食安全[42]; (2) 巨额的土地收益, 诱发了地方政府的土地寻租和土地违法[43]; (3) 吸引制造业企业进入房地产行业, 并投入大量的资源, 不利于企业的技术创新和经济的转型升级[44,45]; (4) 经营土地导致的土地财政推高住房价格, 导致“为买房而储蓄”, 抑制了城市居民的其它消费支出[46,47], 不利于经济增长方式的转换; (5) 积累了巨大的财政和金融风险[48]。

2.2 理论架构

2.2.1 土地征收与农地入市的边界

在现行的土地制度框架下, 农村集体土地要进入建设用地市场, 必须由地方政府通过土地征收, 完成土地性质从集体土地到国有土地的性质转变后, 再经过储备、开发和供应程序进入城市建设用地市场。在这个过程中, 地方政府是农地转用的管制者和土地一级市场的垄断者, 也是土地增值收益的主要获得者。而农地入市意味着存量农村集体土地无需经过征收程序就可直接进入建设用地市场 (征收和入市涉及的主要行动主体见图1) 。换言之, 农地入市和土地征收两者之间具有很强的替代性, 农地入市的推出很可能会打破地方政府对土地一级市的垄断、形成多头供地格局。而土地供给格局的变化势必带来利益分配的重大调整, 从而对地方政府经营土地的行为形成冲击, 导致土地财政的终结。因此, 土地征收和农地入市的边界和范围如何确定, 这很大程度上决定了农地入市会成为土地财政的终结者亦或是走向升级版的土地财政。

2.2.2 农地入市对相关行动者的影响

农地入市涉及的核心资源是作为乡镇企业历史遗产的农村集体经营性建设用地。而这类土地资源利用在土地征收还是直接入市两种不同方式之间的选择, 主要涉及三类不同的行动者, 即地方政府、作为用地单位的工商企业, 以及作为所有者、使用者的农村集体 (包括镇、村和组三级) 和农民。农地入市这种方式的推出, 作为土地所有者和使用者的农村集体和农民可能是最大的受益者, 而地方政府则可能是最大的利益受损者, 作为土地使用者的工商企业则可能损益参半。然而, 三类行动者之间围绕着农地在征收和入市两种方式间的策略互动很大程度上决定着试点改革的地方实践和最终达成的结果。

图1 土地征收和入市涉及的主要行动者

2.2.3 研究路线

本文采用案例研究方法, 整体呈现研究案例概况、农地入市主要做法及双重效应, 在介绍D县土地征收和农地入市边界的确定过程的基础上, 深入解读镇、村、组三级集体经营性建设用地入市的典型个案, 分析农地入市对相关行动者的影响 (见图2) 。

3 案例呈现:D县农地入市主要做法和双重影响

本文所用资料来自作者自2015年以来对D县的跟踪调查。期间, 围绕着农地入市的源起、过程和结果, 运用参与观察法、深度访谈法、座谈会和档案法等方法, 收集了大量的一手资料和二手文献。调查对象涵盖了县、镇二级政府、村两委和普通村民;此外, 还对主管D县的上级土地督察局部门负责人进行了电话访谈。收集的一手资料包括访谈记录和田野观察笔记, 二手资料包括政府文件、工作总结、汇报材料、领导发言稿等文本材料。

3.1 D县案例概况

D县是位于东部沿海发达省份的全国百强县, 下辖4街8镇, 县域总面积936平方公里, 户籍人口43万。2016年, 全县实现地区生产总值425.2亿元1, 财政总收入72.8亿元, 其中地方财政收入42亿元, 城乡居民人均可支配收入为46444元和27140元。

图2 理论路线图

D县是全国首批入选“农地入市”改革的15个试点县市之一, 在全国率先实现了首宗农村集体经营性建设用地入市和首笔农村集体经营性建设用地抵押贷款。D县农地入市收益在集体内部的分配、增值收益调节金的收取以及土地抵押权能的实现等方面的经验和做法, 分别被Z省人大和国土资源部、银监会以及财政部等国家部委采纳, 写入Z省的地方法规和部委出台的政策文件中。由于农地入市试点工作成效显著, D县承办了两次全国性的土地试点改革现场会2。

3.2 D县农地入市的主要做法

3.2.1 坚持农民主体地位, 分类明确“谁来入市”

(1) 明确三级入市主体。针对镇、村、组三级入市主体, 设计了“自主入市、委托入市、合作入市”三种形式。“自主入市”, 即由集体经济组织自行组织入市。“委托入市”, 是指集体经济组织在缺乏自主入市条件的情况下, 委托其他经济组织代理入市事务。“合作入市”, 即鼓励偏远欠发达地区的集体经济组织与集中入市区块的集体经济组织合作, 探索建立土地股份合作社, 资源互补、共同入市、收益共享。(2) 落实农民的市场主体资格。结合Z省“三权到人 (户) 、权跟人 (户) 走”农村产权制度改革, 把全县所有农村集体经营性资产量化到人、发证到户, 成立160个村级股份经济合作社。(3) 强化农地入市民主决策。把集体经营性建设用地入市纳入农村土地民主管理范围, 对入市涉及的宗地情况、入市方式、起始地价、收益分配等重大事项进行全程公开、民主管理, 建立“三会三公开”制度。

3.2.2 坚持集约高效利用, 多规合一确定“哪些地入市”

从2015年4月开始, 对全县12个乡镇 (开发区) 151个行政村的存量集体经营性建设用地进行普查, 共摸清1881宗10691亩的底数。在此基础上, 结合“多规合一”试点工作, 由国土、规划、发改、环保等相关部门, 对照土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划, 对摸底调查出来的1881宗农村集体经营性建设用地进行套合分析、逐地梳理, 分类确定就地入市、调整入市、整治入市等入市途径。所谓异地调整入市, 是指对零星、分散的集体经营性建设用地先进行复垦, 达到建设用地指标后, 再按计划调整到产业集中区入市的过程。排定符合就地入市条件的地块1036宗, 面积5819.01亩;另有845宗 (4872.85亩) 由于地块零星、分散, 需要先进行复垦, 达到建设用地指标后, 再按计划调整到产业集中区入市。

3.2.3 坚持市场配置资源, 以“五统一”规范“怎么入市”

D县通过“五统一”来营造市场环境: (1) 实行统一的交易平台。将全县的农村集体经营性建设用地与国有土地统一纳入县公共资源交易中心。(2) 实行统一的地价体系。修编了全县城乡统一的建设用地基准地价和租金体系。(3) 实行统一的交易规则。鼓励集体经济组织实施招拍挂的公开交易形式。(4) 实行统一的登记管理。将集体经营性建设用地纳入不动产统一登记范围, 并落实使用权的抵押权能。(5) 实行统一的服务监管。实现了“申请、审批、交易、颁证”全程服务60日办结, 用地纳入统一监管体系。同时, 引入“第三方机构服务”机制, 培育了一批集体经营性建设用地调查、测绘、评估、交易代理等中介机构。

3.2.4 坚持收益均衡共享, 差别化调节“钱怎么分”

D县以“同权同价同责”为出发点, 收取土地增值收益调节金。收取比例以政府投入基础设施建设费用和国有土地出让时提取的七项基金为依据, 按“分类别、有级差”的方式, 即根据土地的用途和区位, 收取土地成交价款的16%～48% (见表1) 。

在集体内部的收益分配, 实行“实物形态、股权形态、现金形态”三种模式。属于乡镇集体经济组织入市的, 获得的收益不直接分配, 用于辖区内农村基础设施建设、民生项目等支出。属于村级集体经济组织入市的, 折股量化到村民股权, 享受年底分红收入。属于村内其他集体经济组织 (村民小组) 入市的, 收益的10%作为村集体提留, 并用于村内公益事业支出, 其余的在该集体经济组织成员之间公平分配。

表1 D县土地增值收益调节金收取比例

3.3 D县农地入市的主要成效

3.3.1 构建了城乡统一的建设用地市场

建立城乡统一的建设用地市场是十八届三中全会提出的任务。D县参照国有建设用地的出让经验, 实现了农村集体经营性建设用地与国有建设用地的“五个统一”。实现了农村土地市场从改革前的“各自为政、无序交易”转变为目前的“权能完整、统一规范”, 抵押融资市场从改革初的“县农业银行一家单干”转变为目前的“县域金融机构全覆盖”, 广大用地业主从改革初的“怀疑顾虑”转变为目前的“主动申请”, 在县域范围内初步建立了城乡统一的建设用地市场。

3.3.2 实现了农民增收

D县在试点改革过程中, 把维护好、发展好农民利益作为出发点。在收益分配上, 兼顾入市与土地征收间的大体平衡, 让农民有改革的获得感。已入市的土地收益中农民和农村集体获得占比为80%。以2015年9月8日拍卖出让的LS镇S村地块为例, 出让后, 村民每股股权价值从5500元增加到了8000元, 增幅达45%。

3.3.3 助推了产业升级

在试点改革过程中, D县加强产业引领和规划管控, 引导西部山区发展“洋家乐”为代表的民宿旅游, 中部丘陵依托主城区发展商贸和高新制造, 东部平原服务工业块状经济, 打造特色小镇和“小微企业众创园”。随着186宗土地的入市完成, 原先的小矿山、废弃码头、小化工厂、砖瓦厂逐渐被精品酒店、乡村民宿、小微企业创业园和农产品加工企业替代, 优化了产业形态。

3.3.4 改善了基层治理

在推进农地入市过程中, D县不断强化涉土决策的民主管理, 全面开展农村土地民主管理“十村示范、百村共建”的创建活动, 农地入市的民主决策带动了农村土地的民主管理, 增强了农民珍惜土地资源的观念意识, 促进了节约集约用地。至2016年底, 全县150个行政村已全部实现民主管理。

3.3.5 推进了制度变迁

(1) 收益分配。土地增值收益调节金是改革的关键难点。D县“按类别、有级差”征收土地增值收益调节金办法以及在集体内部的收益分配办法分别被吸收进《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》和Z省人民代表大会常务委员会通过的《Z省农村集体资产管理条例》中。

(2) 抵押贷款。D县率先在全国开展农村集体经营性建设用地使用权抵押融资, 于2015年9月6日由中国农业银行D县支行实现了全国农地入市抵押融资的第一单。D县农地抵押贷款经验被吸收到《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款暂行办法》。

(3) 修法建议被采纳。此外, D县提出的修改《土地法》建议中有四条3被采纳, 写入国土资源部起草的《土地管理法 (修正案草案) 》中。

3.4 D县农地入市存在的问题

总体来说, D县是全国农地入市试点改革的典范和样板, 其做法和经验得到上级的肯定和认可, 但在改革过程也存在一些有待进一步完善和解决的问题: (1) 规划悬浮问题。目前D县的农村土地规划是以镇为单位修编的, 没有编制高精度的村级土地规划。因此, 许多地块的入市需要多部门联合会审“一事一议”, 影响入市效率。(2) 集体经济组织的法人地位问题。D县的村股份经济合作社实行工商注册登记的主要依据是省农业厅和省工商局的文件, 缺少法律支撑。2017年通过的《民法总则》赋予了农村集体经济组织“特殊法人”地位, 但其内涵和外延的界定还需要深入探索。集体经济组织的法人地位不明确, 将会影响到农地入市过程中合同的签订、修改、监督执行、纠纷处理等关键问题。(3) 集体经济组织的资产管理问题。D县集体经济组织发育程度不同, 一些有经营能力的村将入市收益用于扩大再生产, 也有的村购买政府性债券, 还有的村因经营渠道狭窄变成了帐上现金。如果集体资产不能保值增值, 可能会削弱入市的积极作用并影响基层稳定。(4) 中介组织的培育问题。在农村土地制度改革过程中, D县培育了3家调查测绘机构、2家地价评估机构、2家交易代理机构。由于中介机构数量不多, 集体经济组织可选择的余地不大;再加上改革时间不长, 农地入市又涉及复杂的理论问题, 中介机构的服务质量有待进一步提高。(5) 新增入市的占补平衡问题。目前D县的入市均是存量集体建设用地的就地入市和调整入市, 不涉及占补平衡问题。但随着改革深入, 必然面临新增集体经营性建设用地入市, 占补平衡问题也会随之出现。但农村集体经济组织自行占补能力较弱, 再加上资金缺乏, 如果购买占补指标可能会“入不敷出”, 影响用地效率和触及耕地红线, 这些问题值得关注。

4农地入市何以可能:基于行动者的分析

4.1 土地征收与农地入市的边界确定

在D县的政策实践中, 分三步确定了征收和入市的边界。

首先, 提出三套备选方案: (1) 基于公共利益的征地方案。将国防、外交、能源等公共利益用地纳入征地目录, 其它用地入市。(2) 基于土地规划圈的征地方案。除征地目录外, 将土地利用总体规划确定的城镇建设范围内的集体土地也纳入征收范围, 其他用地由集体入市。(3) 基于建设规划圈的征地方案。除征地目录外, 明确城镇建设用地开发边界内的集体土地也可以征收, 其他用地由集体入市。

其次, 利用“十二五”期间实际征地数据进行模拟估算, 分析三个方案对征地面积和政府收益的影响 (见表2) 。

最后, 确定选择方案二。根据该方案, 在城镇建设用地范围内, 征地可以满足“十三五”期间城镇化、工业化的土地需求;在城镇建设用地范围外, 农地入市可以支撑未来农村新产业新业态的发展。

据此, 在土地利用总体规划确定的城镇建设范围内的土地依然实行征收, 而在城镇建设范围外, 区分公益性和经营性用途, 分别实行征收和入市。因此, D县入市农地的范围为位于城镇建设范围以外的存量集体经营性建设用地, 这类土地主要是20世纪80年代乡镇集体企业用地, 90年代后期乡镇企业由盛转衰后, 这些土地大多处于闲置或低效利用状态。

4.2 农地入市的三个典型案例

4.2.1 莫镇潭村:镇级农地入市

位于莫镇潭村一块面积为6.06亩的原镇办机械厂工业用地, 在机械厂改制后一直处于闲置状态。2013年, 赵某以100万元价格买下废弃厂房, 打算就地改造成高端民宿。但办理相关手续遇阻, 因为该地块是镇属工业用地, 没有土地使用证, 按规定只能进行翻新, 但不能推倒重建, 更不能改变规划用途发展乡村旅游, 只能继续荒废着。

2015年8月19日, 该地块以协议方式出让40年的使用权, 用途为商服旅游业, 成交价格307万。这是“三块地”试点改革启动以来, 全国第一宗入市的农地。8月26日, 受让方赵某领到《中华人民共和国集体土地使用证》, 并于9月8日从中国农业银行D县支行获得150万元的抵押贷款。这是试点以来全国首笔农地抵押贷款。该项目于2018年8月建成并投入使用, 总投资5000万元, 预计年均创税260万。307万元的入市收益, 政府征收调节金98万元, 占32%;集体留成209万元, 占68%。

4.2.2 洛镇砂村:村级农地入市

洛镇砂村有一幅20亩的集体建设用地, 原先以4元/平方米的价格出租给一家采矿企业, 一年租金收入5万多元。2013年, D县推进“美丽乡村”建设, 关停村里的所有矿山, 该地块一直处于闲置状态。

2015年9月8日, 在D县农村集体经营性建设用地使用权 (首次) 拍卖会上, 这幅商服用地40年的使用权, 以957万元的起拍价, 经4名竞拍人的24轮竞拍后, 最后1150万元成交。经村民大会表决同意后, 砂村从入市收益中拿出615万元入股商旅综合体项目 (项目负责人即为该幅地块的受让人) 。1150万元的入市收益, 政府征收调节金368万元, 占32%;集体留成782万元, 占68%。通过该幅地块的入市, 该村农民每股股权的价值从5500元增加到8000元, 增幅达到45%。该地块的受让人不仅获得了690万元的银行贷款, 还获得砂村集体615万元的资金投入。

4.2.3 武镇平村:组级农地入市

由表3可见, 入市后每亩地的平均年收益增加了8260元, 政府、村集体和小组收益分别为3443元、732元和4085元, 分别占增值收益的41.68%、8.86%和49.46%, 达成了多方共赢的结果。

表2 统筹征收与入市范围的不同方案设计及影响

表3 武镇平村集体经营性建设用地入市收益 (单位:元/亩·年) 对比

注:该地块总面积20.46亩, 其中:村集体0.46亩, 组集体20亩。

4.3 农地入市对相关行动者的影响

4.3.1 县级地方政府

在D县的农地入市试点改革过程中, 县级地方政府主导着整个改革过程。县政府推进农地入市改革的积极性从何而来?

首先, 它通过统筹推进农地入市和土地征收, 不仅确保了土地财政收益基本不受影响, 还扩大了地方政府土地收入的基础。这主要通过“四个统筹”实现。(1) 入市范围统筹。从入市范围看, 当前入市的集体经营性建设用地位置偏远、面积狭小, 对国有建设用地的土地价格影响不大, 对土地财政的影响非常有限。(2) 入市时序统筹, 地方政府从计划管理和流程控制两个方面把控入市农地的数量和节奏。D县将农村集体经营性建设用地和国有建设用地共同纳入县建设用地土地供应年度计划, 控制入市农地的数量和节奏;并且在入市流程的设计上, 参照国有建设用地入市流程, 规定在集体经济组织提出申请后, 由发改、环保、建设、国土等部门共同论证可行后, 最终由县国土资源局核准, 颁发入市核准书。因此, 实际上县政府、县国土局依然在城乡建设用地入市的总量上进行宏观控制。(3) 土地用途统筹。D县在实施“农地入市”试点改革中, 进入市场的农村集体经营性建设用地不得用于住宅建设。因此, “农地入市”未从根本上冲击地方政府的土地财政。正如一位试点地区官员所指出的, 增加土地供应, 有助于平抑房价;但考虑到集体经营性建设用地入市数量、地块位置、用途限定, 短期内并不会对房地产市场带来太多影响。(4) 收益分配统筹。农地入市收益在国家、集体和个人之间的分配比例参照土地征收补偿确定。根据入市农地区位和用途的不同, 县级政府可以征收入市成交价款的16%～48%作为土地增值收益调节金, 这扩大了地方政府土地收入的基础。截至2018年底, 地方政府从入市农地中共征收了6389万元的调节金, 占入市成交额的18.52%。

其次, 由于D县“农地入市”试点成效明显, 2016年Z省国土资源厅专项安排600亩新增建设用地计划指标, 用于基础设施配套项目;并明确异地调整入市中涉及规划修改的, 可以使用预留指标。

最后, 政策执行过程中进行变通, 打“擦边球”。“农地入市”试点中所称农村集体经营性建设用地, 是指存量农村集体建设用地中, 土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。D县借“农地入市”试点之便, 在西部山区大力发展民宿业。民宿业用房主要来自建在宅基地上的农房以及建在农村公益用地上的村大会堂和废弃的中小学校舍。例如, 莫镇南村原村委会旧址占地4亩, 闲置荒芜多年, 在“农地入市”过程中, 以租赁方式出让给一家酒店管理公司, 用于发展乡村民宿。严格来说, 这两类建设用地均未纳入此次“农地入市”试点范围。

因此, 县政府牢牢掌控着农村集体经营性建设用地的范围、时序、用途和收益分配, 不会从根本上冲击到运作已久的土地财政。《Z省D县农村土地制度改革试点工作进展》也指出:

“集体经营性建设用地和国有土地两者在地域范围、市场对象上有所差异, 集体土地入市并未对国有土地市场造成冲击, 反而激活了一部分用地供给, 使原本闲置低效的农村建设用地得到有效利用。”

4.3.2 乡镇政府和村委会

对于乡镇政府和村委会而言, 他们是农地入市的主体。作为所有者, 可以直接从农地入市中获得收益。其中, 属于乡镇政府所有的集体经营性建设用地的入市收益, 不直接分配, 而用于辖区内基础设施建设和民生项目支出。属于村集体所有的集体经营性建设用地的入市收益, 折股量化到村民股权, 年底分红。县政府还鼓励集体经济组织把入市收益用于低风险投资, 以实现资产的保值增值。

此外, 为了调动乡镇政府的积极性, D县把入市农地征收的土地增值收益调节金由乡镇政府支配, 用于辖区公益事业。村委会则可以提留10%村民小组所有的农地入市收益。对于捉襟见肘的地方财政收支状况而言, 无疑是一项重大激励。

因此, 相比于土地征收, 农地入市赋予了农民和农民集体更大的土地发展权, 成为农地入市最大的受益者。如果走土地征收程序, 农民集体仅能获得每亩5万元左右的补偿, 同时永远失去了土地的所有权。而按农地入市的制度设计, 农民集体将获得入市的大部分增值收益, 还保留了土地的所有权。截止到2018年12月, 在D县3.45亿农地入市收益中, 集体获得收益2.81亿元, 占81.4%。

4.3.3 产业资本

Z省是一个拥有中小企业较多的省份, 小微企业为其经济增长做出了巨大贡献, 而用地难、融资难是制约小微企业发展的两大瓶颈。农地入市则不同程度地打破了这两大瓶颈。一方面, 农地入市为中小企业提供了新的用地来源。如D县东部地区入市的农地主要发展“小微企业众创园”, DH村异地调整入市A区域为当地14家钢琴企业提供了建设用地。一位土地督察局干部谈到D县农地入市改革时表示:

“D县 (农地入市) 搞得好, 为什么?因为D县早期的农村工业化, 是通过‘一村一品’发展起来的, 所以小微企业很多……有用地需求。D县集体经营性建设用地有历史遗留问题, 部分用地, 如加工厂, 码头等, 很多地是违法的。所以借助试点改革, 一来可以解决小微企业的用地问题, 二来可以把历史上的‘违法用地’合法化。”

另一方面, 农地入市缓解了民营中小企业的资金压力。首先, 针对中小企业资金缺乏的特点, D县推出了租赁的方式, 分期、分批支付购地款, 这大大降低了购地企业的资金压力。截至2018年12月, D县以租赁方式入市共有39宗 (350亩) , 占入市农地总面积的25%。其次, 入市农地抵押权能的实现, 在一定程度上解决了中小企业融资难的问题。截至2018年12月, D县累计办理抵押65宗, 抵押金额1.21亿元, 相当于同期农地入市成交额的35.1%, 实现了县域内金融机构抵押贷款业务全覆盖。最后, 部分村股份经济合作社把农地入市收益用于投资, 注入购买土地的企业, 这进一步增加了中小企业的资金来源。

4.3.4 社区百姓

对于数量众多的村民来说, 他们在农地入市问题上影响力有限, 沦为“沉默的大多数”。但农地入市盘活了“沉睡”的农村集体经营性建设用地, 客观上增加了他们的收入。作为村集体股份经济合作社的成员, 在农地入市增厚农民股权的情况下, 可参与年底分红。另外, 村民小组农地入市收益, 在村级集体提留10%后, 剩余的90%可以在小组成员内部直接分配。截至2018年12月, D县农地入市中, 集体获得收益2.81亿元, 通过股权增厚的方式惠及农民群众近18余万人, 覆盖面达65%。

此外, 地方政府还鼓励农户以出租、合作开发等方式, 利用自有宅基地和农房参与乡村休闲旅游产业等农村新产业发展, 增加了农民财产性收入。截止到2018年12月, 全县累计盘活宅基地913宗, 培育形成酒店、创意、民宿等项目733家, 每年可增加农户收入4565万元, 平均每户年均增收5万多元。

4.4 小结

综上所述, D县的农地入市是县级政府主导的。而在推进农地入市过程中, D县政府通过从入市范围、入市时序、土地用途和收益分配等四个方面的“统筹”, 不仅维护了自身利益, 也增加了其它相关行动者的收益, 最终达成了多方共赢的结果。

(1) 对于县级政府来说, 农地入市的范围局限在城镇规划区之外的农村集体经营性建设用地, 同时明确入市农地不用于房地产开发 (住宅用地是地方政府供地收益的主要来源) , 这种范围和用途受限的农地入市基本确保了县级政府既有的土地财政收益。同时, 县级政府还可以从入市农地中获得与征收的比例相当的收益, 从而扩大的土地收益的范围, 同时无须承担征地成本和管理成本, 规避了由征地引发的社会稳定风险。因此, 农地入市并不意味着土地财政的终结, 而可能走上“升级版”、“乡村版”的土地财政。(2) 对作为农地所有者的村镇集体来说, 在土地征收过程中, 他们在获得有限的征地补偿的同时也丧失了土地所有权;而在农地入市过程中, 使得他们在保持土地所有权的前提下, 可以获得远高于征地补偿的入市收益, 成为农地入市最大的受益者。(3) 对于作为用地单位的民营小微企业来说, 农地入市很大程度上解决了长期困扰他们的用地难问题, 而租赁方式的推出、抵押权能的实现一定程度上有助于解决融资难。(4) 对于农村居民而言, 农地入市盘活了闲置农村集体经营性建设用地, 他们可以凭借新增股权参与年底分红, 从而增加了一种长期、稳定的收益。

因此, 从整体上看, D县的农地入市试点改革基本没有触动各方行动者的既得利益。同时, 通过盘活闲置土地资源, 客观上为县域范围内的乡村再产业化铺平了道路。

5 结论与讨论

综上所述, 县级政府为农地入市投入了大量的人力、物力和财力, 承担了大量的试点改革成本, 它是主导农地入市的核心行动者, 也是新兴的乡村土地市场的培育者和驾驭者。在实施过程中, 通过入市范围、入市主体、入市时序、土地用途和收益分配的统筹, 县级政府不仅基本维持了运作已久的土地财政, 还扩大了土地收益的范围, 从而维护了自身利益。因此, 由县级政府主导的农地入市改革并未宣告土地财政的终结, 而是走向了一种“升级版”、“乡村版”的土地财政。但它在推进农地入市的过程中, 客观上也兼顾和增进了其它相关行动者的收益, 这是D县农地入市得以顺利推进的基本保证。但是, 农地入市具有双重影响, 其长期效果值得今后进一步的跟踪研究。

从历史的角度看, 改革开放以来的地方政府行为经历了从经营企业向经营土地的转变。仔细分析可以发现, 经营企业和经营土地的是不同层级的地方政府。经营企业的主体主要是乡镇政府, 主要表现为积极动员资源投资创办企业, 推动农村工业化。而经营土地的主体则主要是县级地方政府, 表现为县级地方政府凭借土地一级市场上的垄断地位, 低价供应工业用地推动工业化, 同时高价供应商住用地筹集城市建设资金以推进城市化。伴随政府行为从经营企业向经营土地的转换, 中国的乡村工业日渐凋敝, 在20世纪80年代“异军突起”的乡镇企业到了90年代几乎“全军覆灭”, 退出了历史舞台。农地入市的实质, 是闲置的存量农村集体建设用地的再利用, 而这些土地主要是20世纪80年代乡镇企业用地。因此, 农地入市并不意味着地方政府经营土地的终结, 但经营的重心和范围从城市扩展到了乡村, 即通过赋予乡村集体更大的土地发展权, 重启乡村再产业化进程。

从中央-地方关系看, D县政府在三块地改革过程中, 既有积极主动的一面, 又有灵活“变通”的一面。主动的一面表现为积极拓展试点改革的内容。试点伊始, 国土资源部要求每个试点县 (市、区) 仅承担一项试点内容。仅仅在几个月后, D县就明确提出“探索集体经营性建设用地入市与土地征收制度变革、宅基地制度改革的衔接”。2017年4月, D县即启动了宅基地制度变革。“变通”的一面集中表现在征地和入市范围的统筹上。中央明确要求“严格界定公共利益”、“缩小征地范围”。而D县在改革实践中, 除了公益性用地要征收外, 还把土地利用总体规划范围内的城乡建设用地纳入征收范围。最终, 征地面积仅仅缩小了13.8%。

但整体而言, D县的农地入市改革兼顾了多方行动者的利益, 改革在打破土地垄断、建立城乡统一的建设用地市场上迈出了坚实的一步。通过盘活闲置的土地资源, 客观上启动了乡村再工业化 (再产业化) 进程, 改革效果与十九大提出的“乡村振兴战略”的总体要求高度一致。

作者简介： 徐建牛 (1974-) , 男, 毕业于中山大学, 博士, 复旦大学社会发展与公共政策学院副教授, 研究方向:乡村社会学、组织社会学、经济社会学;E-mail:jnxu@fudan.edu.cn;; 李敢 (1975-) , 男, 毕业于中山大学, 博士, 浙江工商大学公共管理学院副教授, 研究方向:文创与社区营造、经济社会学、转型社会改革与发展。;

基金： 复旦大学社会发展与公共政策学院科研发展基金资助;