贫困地区发展壮大集体经济启示——基于贵州省剑河县4个村的调查

按照农业农村部政策与改革司党支部对口帮扶工作方案要求，为做好党建结对帮扶工作，推动脱贫攻坚与发展壮大集体经济有机衔接，近日，调研组赴政策与改革司党支部对口帮扶的剑河县革东镇光条村以及仰阿莎街道川洞村、革东镇宝贡屯村、柳川镇巫泥村等四个村进行了实地调查，通过深入田间地头、院坝现场办公、干部群众座谈等多种方式，走访了多个贫困户、村办学校和农民合作社，了解了当地脱贫攻坚和集体经济发展情况，并在此基础上提出了贫困地区发展壮大集体经济的思考及建议。

一、基本情况

剑河县隶属黔东南苗族侗族自治州，是国家扶贫开发重点县，也是农业农村部定点扶贫县。全县地处山地性高原，以低山、低中山为主，由于山高坡陡谷深，素有“九山半水半分田”之称。受这种自然条件限制，当地耕地细碎，资源有限，设施落后，交通不便，集体经济薄弱，脱贫难度较大。目前，该县所辖180个行政村中，仍有贫困村121个，其中深度贫困村81个；贫困户7000户，贫困人口2.6万人，贫困发生率为11.1%。从调研情况看，剑河县各级干部群众对脱贫攻坚工作高度关注，农村改革各项基础较为扎实，具备发展壮大集体经济的基础条件。

（一）党委政府高度重视。

剑河县注重发挥党组织在脱贫攻坚中的引擎作用，不断推动党建与精准扶贫深度融合，有力促进全县脱贫攻坚工作的顺利实施。一方面，坚持把选优配强村级党组织书记作为脱贫攻坚的重要抓手，把“空壳村”脱壳工作纳入领导干部考核和党建述职的重要内容，实行镇街党政一把手负责制；另一方面，组织开展县、镇街两级脱贫攻坚优秀共产党员、党务工作者和先进党组织评选，选树先进典型，以先进帮后进，以示范带整体，切实发挥党组织在脱贫攻坚中的带动辐射作用。

（二）确权登记扎实有效。

剑河县2016年启动农村承包地确权登记颁证工作，并于2018年3月通过省级验收。截至目前，全县共完成承包地确权登记面积近25万亩，确权面积超过二轮承包面积；已颁发土地承包经营权证4.6万份，颁证率为88.3%。此外，由于贵州省此前明确二轮承包从1994年起再延长50年，承包期限自1994年1月1日起至2043年12月31日止，这一点不同于全国其他省份。

（三）清产核资基本完成。

目前，剑河县180个村已经全部完成农村集体资产清产核资报表填报。从账面资产构成看，光条村等四个村均没有经营性资产，非经营性资产主要是非经济林木和非经营性固定资产。四个村的资源性资产主要是林地、耕地等农用地，以及少量的宅基地、交通运输和水利设施用地等建设用地。此外，四个村还有一定的长期负债，全部来自一事一议资金。

（四）干部群众积极性高。

为做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接工作，剑河县重点选择光条村等四个村作为脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接样板村，指导四个村发展钩藤、食用菌、稻花鱼、小香鸡等“一村一品”特色产业，推动四个村资源变资产、资金变股金、农民变股东，统筹四个村做好农田水利设施、土地整治及机耕道等项目申报、建设等工作。调研中我们深切地感到，基层干部对于脱贫攻坚和乡村振兴高度重视、积极性高，农民群众对于收入增加和生活改善也有很高的期望。

二、贫困地区发展壮大集体经济面临的主要问题

（一）乡村产业发展滞后。

光条村等四个村在生产观念、经营方式、产业结构等方面还比较落后，主要表现为：农产品单一、结构不合理，缺乏发展现代农业所需的先进理念、技术、手段和经营管理能力。在种植业方面，生产方式简单粗放，种植作物品种单一，主要种植水稻、玉米等传统作物，经济效益较低；在畜牧业方面，以一家一户敞放散养为主，既无法适应规模化、标准化的现代生产要求，也对本就脆弱的当地生态环境造成破坏。在传统农业习惯影响下，四个村的种养业基本还停留在封闭无序的低层次状态，落后的乡村产业严重制约了村集体经济的发展壮大。

（二）农业基础设施薄弱。

由于地处偏远山区，光条村等四个村的土地资源十分有限，中低产田比例较大，农业生产基础设施也不完善。一方面，农田水利设施滞后，有效灌溉面积较小，还未完全摆脱“靠天吃饭”的状态，抗御干旱等自然灾害能力较弱。另一方面，与农产品生产、加工、流通相配套的仓储、物流等设施设备数量较少，无法满足发展特色产业、提高产业规模、壮大集体经济的客观需要。

（三）村干部素质有待提升。

调研中发现，有的地方领导干部对发展壮大集体经济重要性的认识还不到位，有的基层干部还存有“村干部做事就要控制集体资源、村集体服务就要保留集体股”的传统思维，有的村干部“等、靠、要”思想较重、发展集体经济的思路还没有完全打开。促进集体经济薄弱村发展提升不仅需要主要领导亲自挂帅、有关部门协同作战，还需要培养和发掘一批有情怀、懂政策、重实干的村级组织带头人，切实发挥他们的“领头雁”作用。

（四）现有组织运营能力不强。

光条村等四个村均未建立农村集体经济组织，缺少了集体资产经营主体，制约了集体经济发展进程。虽然宝贡屯村部分村民自发成立了大球盖菇种植专业合作社，但由于缺少经济能人和管理不善等原因，合作社流于形式，组织较为松散，未能发挥应有作用；川洞村的54户贫困户以扶贫资金出资成立丰发农业发展合作社，也因覆盖范围较小、影响力较弱，没有形成带动村集体经济整体发展的规模和动力。

（五）财政补助资金没有得到有效利用。

自2017年以来，该县整合各级财政补助资金5900万元，用于扶持61个试点村发展村级集体经济，其中光条村、川洞村、巫泥村先后被纳入扶持范围。剑河县财政局倾向于保守的资金使用方式，指导36个村以财政补助资金购买银行理财产品，其余25个村参股当地农村信用社，通过赚取稳定利息来增加村集体收入。财政补助资金的使用，贵在“雪中送炭”，由于担心投资失败而让宝贵的财政补助资金躺在银行“睡大觉”，实在是一种尴尬的浪费。

三、思考及建议

剑河县发展壮大农村集体经济存在的困难和问题，在广大贫困地区中具有普遍性。为促进贫困地区农村集体经济发展，助力打赢脱贫攻坚战，提出以下几点建议。

（一）村庄发展规划要先行。

加强村庄规划，既是实施乡村振兴战略的基础性工作，也是厘清村庄发展思路、发展壮大集体经济的重要前提。剑河县要以县为单位抓紧编制村庄发展规划，按照先规划后建设的原则，通盘考虑各村的区位条件、土地利用、产业基础、生态保护、历史文化等因素，逐村明确功能分类，做到“科学规划为先导、一张蓝图绘到底”。川洞村有天然溶洞群等自然地质资源，宝贡屯村有山地梯田等农业景观资源，巫泥村有斗黄牛、吹芦笙、祭神树等民俗文化资源，这三个村还拥有特色苗寨等人文历史资源，均可以确定为特色保护类村庄，在处理好保护和利用关系的基础上，探索开发当地资源发展乡村旅游。光条村村内留守人口较多，传统村落保存完好，特色产业已经起步，中心带动作用较强，可以确定为集聚提升类村庄，结合本村资源禀赋和种养业基础，延伸产业链条，促进产业集聚，通过多种途径增加农民收入、发展集体经济。

（二）农村改革基础要夯实。

农村改革是乡村振兴的重要法宝，也是激活贫困地区农村各类要素的重要手段。做好集体资产清产核资、承包地确权登记颁证这两项农村改革基础性工作，对于摸清集体经济家底、盘活集体资源要素具有十分重要的意义。

（三）集体经济组织要建立。

按照中央政策要求，凡有集体统一经营资产的村、组，特别是城中村、城郊村、经济发达村等，都应建立健全农村集体经济组织。虽然光条村等四个村没有通过自身积累形成经营性资产，但随着脱贫攻坚工作的深入推进，各级政府加大了对贫困地区的投入力度，形成了大量的财政补助资产，这些资产也归农村集体经济组织所有。此外，四个村也都有未承包到户的林地、“四荒”地等集体资源。因此，建立集体经济组织不是发达地区的专利，贫困地区同样需要建立健全集体经济组织，为明确财政补助资金和项目承担主体、开发利用集体资源、增加成员集体收益提供组织保障。建议先选择改革基础较好的光条村开展试点，在摸清集体家底、确认集体成员的基础上，探索将财政补助形成的经营性资产和未承包到户的“四荒”地等资源性资产分别以股份或者份额形式量化到本集体成员，建立集体经济组织，健全治理运行机制，管好用好集体资产。

（四）村组织带头人要配强。

农村美不美，关键看“两委”；农民富不富，关键看支部。贫困地区要发展农村集体经济，离不开一个坚强有力的村“两委”班子和一个能力突出的村党组织带头人。剑河县要紧紧扭住村党组织带头人这个牛鼻子，加快实施农村带头人整体优化提升行动，配齐配强班子，强化集体经济薄弱村的人才支撑。一方面，注重本土人才培育。吸引本村大学生、外出务工经商创业人员、致富能手等本土人才回村任职，选优配强村党支部书记；加大对村“两委”负责人、村集体经济组织负责人的培训力度，着重提高其发展壮大集体经济、带领群众脱贫致富的本领。另一方面，建立人才帮扶机制。派强用好第一书记和驻村工作队，优先选派素质好、懂经济、有经验的干部到集体经济薄弱村任第一书记，帮助薄弱村选准发展路子。

（五）乡村特色产业要找准。

发展特色产业，是提高贫困地区自我造血能力、促进集体经济薄弱村发展提升的重要举措。光条村等四个村各有特色的自然与人文资源，具有特色产业发展的潜力，关键在于因地制宜找准特色产业。建议四个村综合考虑资源优势、产业基础、市场需求、技术支撑等因素，立足资源环境承载力，拓展发展思路，选准特色产业，实施“一村一品”，推动特色产业与新型经营主体、贫困户对接，科学确定产业发展规模，建立健全利益联结机制，使村集体和贫困户稳定分享特色产业收益。现阶段，四个村都可以立足林地资源，发展特色经济林和林下经济产业，联合发展大球盖菇等特色食用菌种植，打造农产品区域公用品牌。此外，各村还可以探索发展个性化的特色产业，川洞村可以利用闲置苗寨、天然溶洞等资源，发展特色民宿和乡村旅游；宝贡屯村可以依托山地梯田等农业景观，发展观光稻田、稻鱼养殖等休闲农业；巫泥村可以包装斗牛、芦笙等人文景观，打造苗族民俗文化节；光条村可以根据产业现状和地理环境，建设钩藤、缬草、黄精等中药材生产基地。

（六）财政补助资金要用好。

近年来，各级政府向贫困地区农村投入了大量的财政专项扶贫资金、集体经济发展项目资金以及其他涉农资金。为确保资金安全，剑河县引导大部分集体经济薄弱村使用财政补助资金购买银行理财产品，这种做法虽然可以“旱涝保收”，但是年收益并不高，而且还阻断了财政资金与乡村产业发展的联系，使“活钱”变“死钱”。剑河县应当进一步解放思想、立足长远，指导薄弱村科学确定产业发展方向，切实提高财政补助资金使用效益。在资金使用过程中，要鼓励薄弱村从实际出发，选择有一定发展基础和长远发展预期的产业项目；同时，也要建立健全容错机制，允许承接资金项目短期出现亏损，给予其足够的成长空间和时间。比如，光条村受交通条件、运输设备、储藏手段等因素制约，当地生产的大球盖菇等食用菌只能靠农民自家的小型农用车甚至马帮运出大山，运输时间一长，质量就受影响，导致“价格上不去、增产不增收”。建议村集体利用财政补助资金，购置适合山地运输的物流车辆，建设仓储冷库等生产性设施，让财政资金为当地食用菌产业发展“铺路架桥”。

作者：余葵 王刚 崔琳 谭蓉 罗超 

作者单位：农业农村部政策与改革司