周立：“小村巨债”成因探究及解决路径

摘 要：小村巨债是推动乡村发展、实现乡村振兴必须要解决的难题。化解乡村债务，不能一味依靠国家财政转移支付，还要激发乡村发展的内在动力，探索乡村内部解决机制。面对小村巨债的滚雪球效应，需要疏堵结合，开源节流，即通过控制债务，清理历史欠账；通过推动资源资本化，增强乡村自我发展能力。疏堵结合，可以在化解乡村债务的同时，壮大村级集体经济，助力乡村振兴。

村庄负债严重，明星村举债升级

近年来，随着新农村建设政策、乡村振兴战略的陆续出台，国家对农村进行财政转移支付的力度不断增强。照此趋势，农村本应呈现资产持续积累、集体经济日益壮大的景象。然而现实情况却正好相反，农村负债在数量和规模上不断扩大，甚至一些集体资产颇丰的明星村也出现了债务危机。

广义来看，农村的集体资产包括资源性资产、经营性集体资产、公益性集体资产、宅基地。狭义来看，农村的集体资产主要是经营性集体资产。当前，农村清产核资已在全国全面展开。截至2018年，农村集体产权制度改革试点范围已覆盖全国1000多个县市区，全国已有超过13万个农村集体经济组织完成改革，共确认集体成员2亿多人，累计向农民股金分红3251亿元。党中央对清产核资工作有明确的时限要求，即从2017年开始，用3年时间基本完成。实际上，农村集体土地占国土面积的47%，土地资源是农村集体的最大资产来源。但值得注意的是，这些经营性集体资产并非只分布在村集体，还有一些分布在乡镇一级，比如北京、上海分别有30%、70%的经营性资产分布在乡镇，使得本就有限的村庄资产更显薄弱。

资产匮乏使得多数村庄只能依赖国家财政拨付。兴建公共工程、提供公共服务、发展集体经济只能借钱的现实，使得不少村庄在负债的边缘徘徊。而当前的资本下乡、项目进村也通常要求农村提供配套资金，进一步加剧了村庄的负债情况。此外，农村负债不仅出现普遍化和规模化等特征，也存在较强的隐蔽性，导致“私人账”与“集体账”、“旧账”与“新账”纠缠不清，产生双重属性的对立。

如果说普通小村的负债具有相对性，实际金额并不算巨大，那么明星村的负债则是升级版，实际金额较大。在村级负债方面，越是明星村，负债越沉重。对于明星村而言，承接的政府项目越多，需要的配套资金也就越多。资金供应与资金需求的不匹配，迫使这些“典型村庄”开始负债。明星村积累的良好声誉与外界的积极预期，也为村庄举债创造了条件。在项目不断引进、发展不断强化的过程中，债务如同滚雪球一般，快速累积和扩张。

滚雪球效应：小村巨债的根源

当前，村庄负债的基础性原因是资金匮乏，而债务形成则主要受三方面的因素影响：一是农村资金供求的不匹配，二是资金管理的不规范，三是旧债累积的模糊性。

首先是资金供求不匹配问题，具体表现为资金供给不足和资金需求旺盛。自取消农业税以来，我国村集体的筹资能力相对弱化，在“国家—地方政府—农村”的三层治理结构下，农村建设的资金来源主要是上级拨款，而大部分政府间转移资金是通过体现资金拨付部门意志的专有用途的项目形式进行的。既然资金供给存在来源单一的问题，那么资金配给就会与农村实际脱离。这些以项目形式进村的资金，大多伴有相应的硬性要求，村庄在承接这些项目的过程中需要一定的资金投入。因此，当村集体自身资产不足时，便只能依靠借债进行自筹。此外，一些项目在执行后期也需要村庄自身进行维护，在集体经济财源枯竭的情况下，一些村庄只能举债发展。

其次是资金管理不规范问题。资金管理方面的一个突出问题是监督不当。在资本下乡的过程中，由于村级权力固化，因而容易出现“精英俘获”现象，使得本就有限的资金被少数精英控制。村级权力的固化使得对精英群体的监督制约缺失，削弱了上级拨款的效率。资金管理方面的另一个问题是使用浪费。开支方面的“大手大脚”使得本就有限的资金未能用于有效的地方，造成了重复建设和资金浪费等问题。消费大于收入的负债积累随着时间的推移而日渐强化，村庄负债由小债逐渐走向巨债。

最后是旧债累积的模糊性问题。这一问题主要体现在村庄的换届过程中。不同于其他集体之间的负债关系，村级债务往往以村干部为纽带，表现为村庄集体债务与村干部个人、村干部与债权人的双重关系。从这个角度来看，村级债务体现出一定的私人性、政绩性。有些是由村级债务边界的模糊性导致的，有些是由财务信息疏于管理导致的。债务不清、数据不全，使得新一任村干部上台后，很容易忽视过去的债务，进而使得滚雪球效应出现。

控制债务，清理历史欠账

如同治水需要“堵”和“疏”两种办法一样，解决乡村债务问题，也要从“控制”和“盘活”双向入手。一方面，要健全乡村财务制度，划定乡村债务红线，控制超过偿还能力的负债。另一方面，要盘活乡村资源，增强乡村的自我发展能力。盘活乡村资源的基础是明晰乡村资源产权，对乡村资源摸底查清、折股量化，让每个村民都能享受到村庄发展的成果。

历史欠账的形成过程是复杂的，有些欠账是由于村庄公共设施建设需要的配套资金较多；有些欠账是由于村级财务制度存在漏洞，出现集体资产流失问题；有些欠账是由于乡村集体经济没有收益，却不断有人员开支。随着时间的延长，这些欠款会出现更多的利息支出。因此，必须首先摸清乡村债务的形成原因，分类施策，集中清理旧账。比如，各地应全面核查村级债务的底数及成因，然后因村、因债进行分类处置。可以采取结对抵冲销债方法，对债权人已不存在或已放弃债权的呆账依法核销，通过盘活存量资产等多种方式偿还债务。同时，应完善村级财务制度，划定债务率红线，确保债务“适度、可控、短期”。可以把化债与防债列入村干部特别是村支书的政绩考核内容，把村干部离任审计真正落实到位，避免任期内无限制、无责任举债。

明晰产权，增强乡村自我发展能力

盘活资产要明晰产权。明晰产权是资源资本化的重要前提，更是发展壮大集体经济的基础。国家早已认识到明晰产权的重要性，并已经部署了集体产权制度改革的相关工作。2010年中央一号文件明确提出，要“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”；2013年中央一号文件明确提出，要“改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”。为了稳步推进农村集体产权制度改革，我国从2017年起，在全国范围内部署开展了农村集体资产的清产核资工作。事实上，农村的集体资产总量比较丰富，但是如果不进行盘活整合，集体资产将难以发挥应有的作用，更无法增加农民的财产性收入。因此，村级集体资产需要进行折股量化。

比如，北京市昌平区是最早一批进行集体产权制度改革的试点。昌平区既包括城镇化水平较高的地区，也包括正在城镇化的地区，还包括发展速度相对缓慢的山区。这种经济发展的多层次性，使得昌平区的农村集体产权制度改革具备一定的代表性与借鉴性。从2003年开始到2011年末，昌平区97%的农村完成了集体产权制度改革。2006年以前，昌平区与农村土地和集体资产相关的上访案件数量在总上访案件中位列第一位。产权改革之后，涉及农村土地和集体资产的矛盾以及纠纷明显下降。通过土地承包经营权的“确权、确地、确股、确利”，昌平区的村庄明晰了集体资产的总量与产权，增加了集体资产的收益，农民生活水平不断提高。

可以说，明晰产权是资源资本化的前提条件。只有明晰产权，才能做到对资源收益的清楚分配；只有对参与主体形成足够的激励，才能吸引更多的主体积极参与资源资本化。资源资本化是壮大乡村集体经济的重要抓手。通过资源资本化，村庄能够获得内生发展动力，为乡村资金自我供应的可持续化提供可能，进而撬动资源、主体、制度的多重互动，促进乡村振兴战略的实现。

资源资本化，解决农村发展资金匮乏问题

盘活资产要资源资本化。资源资本化是解决农村发展资金匮乏问题的重要途径，也是发展壮大乡村集体经济的核心机制。村庄不是没有资源，而是资源仍在沉睡。有了绿水青山，却未能转化为金山银山。只有实现资源资本化，才能真正开源，让村级资产不断增值变现，真正实现集体经济积累。

乡村资源长期处于沉睡状态主要有三个原因：第一，产权不明晰，导致有些资源无法利用。对此，需要对乡村资源进行产权的确权登记。第二，法律和监管制度不健全，导致有些资源不敢利用。乡村资源，特别是土地资源，是最具活力的资源。但是，过去受土地制度的严格限制，这一资源只能闲置。目前，由于政策上对于集体建设用地、宅基地管理等相应放宽，农村土地资源开始盘活。第三，有资源且可以利用，但是不会利用。乡村缺乏懂管理、会经营的专业人才，导致粗放式的经营管理出现。对此，需要政府提供人才孵化基地和支持政策，设计合理的激励机制，吸引更多懂农业、爱农村、爱农民的优秀人才回流农村，与村庄内部的精英群体里应外合，带领日渐原子化的农村由去组织化走向再组织化，以经济合作、经济入股等方式，将乡村资源进行资本化转化。

现在已经有很多乡村进行了资源资本化，使得有限的乡村资源得到了有效的利用。通过专业人才和核心领导者的运营实现村民收益成果共享的例子不在少数，成都市蒲江县的明月村就是其中之一。明月村依托传统民居、古窑遗址等历史资源以及雷竹、茶叶、松林等生态资源，锁定文化创意旅游的发展定位，提出“茶山竹海明月窑”的发展目标，引进蜀山窑工坊等艺术类项目，吸引艺术家和文化创客入村创作、创业和生活，吸纳大学生、外出务工人员返乡创业，形成特色的文化创意产业与乡村旅游协同发展的新模式。村庄的再组织化，对于推动明月村的资源资本化至关重要。2015年，明月村十多名党员与几十名村民发起成立了旅游专业合作社，通过村集体、村民、财政产业扶持资金各出资三分之一的形式，打造以陶艺为主的手工创意聚落和文化创客聚落。在发展的初期，明月村非常缺乏资金，最终是通过社员自筹以及财政产业扶持资金分红留存村集体的方式解决了问题。在管理方面，明月村聘请职业经理人，并采取经理在合作社不占股份、不拿工资，薪资只收取合作社运营净利润20%的方式，吸引、留住了优秀人才。通过资源盘点、人才领导、再组织化，明月村在有限资源的基础上进行了整体规划和专业经营，实现了可持续发展。实际上，明月村不是孤立的个案，成都市郫都区战旗村、崇州市竹艺村、大邑县幸福公社等，都是活化资源、带动乡村振兴的经典案例。

总之，化解乡村债务，不能一味依靠国家财政转移支付，还要激发乡村发展的内在动力，探索乡村内部的解决机制。面对小村巨债的现实问题，需要疏堵结合，开源节流。即通过控制债务，清理历史欠账；通过推动资源资本化，增强乡村自我发展能力。要在化解乡村债务的同时，发展壮大村级集体经济，助力乡村振兴。

作者：周立 中国人民大学农业与农村发展学院

基金： 中国人民大学科学研究基金研究品牌计划“建设农村普惠金融体系研究”(项目编号:15XNI009)成果;