美国的减贫政策体系及启示

摘 要：多年以来,美国各级政府在减贫方面积累了较为丰富的经验,已形成以保障性福利减贫项目为主,区域开发政策为辅,政府、企业和社会组织广泛参与,覆盖重点区域和重点人群的减贫政策体系。借鉴吸收美国减贫经验,对于当前和未来阶段提升我国脱贫减贫效果、巩固脱贫攻坚成效具有重要的意义。建议通过设立国家贫困线、开展家计调查、分类调整社会保障救助政策、加大贫困地区行业准入等政策手段,加快形成系统高效稳定可持续的贫困治理体系。

改革开放特别是十八大以来,我国实施大规模扶贫开发和精准扶贫,已经使7亿多农村人口摆脱贫困,我国农村贫困发生率由1978年末的97.5%下降到2018年末的1.7%,取得了令人瞩目的伟大成就。按照党中央战略部署,到2020年我国现行标准下农村贫困人口将全部脱贫,贫困县全部摘帽,区域性整体贫困得到解决。尽管如此,贫困尤其是相对贫困现象仍将在我国长期存在,脱贫减贫工作事实上远未结束。作为世界上最大的发达国家,美国地域广阔、人口众多,美国各级政府在脱贫减贫方面积累了很多有效做法,并形成了相对成熟的减贫模式,其减贫经验值得我国借鉴。

一、美国的贫困标准与贫困状况

(一)贫困标准

美国的官方贫困线有两个版本。一个是由美国人口统计局(US Census Bureau)发布的贫困门槛。这一标准在区分户主年龄(65岁以上或以下)、家庭人口数量、是否有18岁以下儿童3个条件的基础上,设置了48个贫困档位,每个家庭按照实际情况被划入特定档位(见表1)。例如,2017年一个典型的中年三口之家(家庭人口3人,户主65岁以下,一个18岁以下儿童),其贫困门槛为19730美元。如果该家庭2017年的总收入1低于19730美元,则该户3人全部被计入为贫困人口。值得一提的是,除阿拉斯加州和夏威夷州外,美国的贫困门槛是全国统一的,没有区分城镇和农村。

另一个贫困线一般指的是由美国健康与公众服务部(HHS)发布的贫困指南或联邦贫困线指南(FPL)。贫困指南根据贫困门槛计算得出,实际上是贫困门槛的简化版本[1],主要用来确定各类联邦福利项目(如Medicare和CHIP等)的适用门槛,即一个人或家庭是否满足享受特定项目的资格(见表2)。

(二)贫困状况

目前,美国的贫困状况呈现以下3个特点。

1.绝对贫困发生率大体稳定。

自1959年有官方统计数据以来,美国贫困发生率经历了“下降-反弹-稳定”的演变过程。在1960年代林登•约翰逊总统发起的“向贫困宣战”计划影响下,美国的贫困率由1959年的23%降至20世纪70年代末期的11%。随着经济滞涨和财政压力,美国减贫项目的覆盖面和保障水平有所降低,导致1970年代末开始,美国的贫困率有所反弹,于1983年到达15%左右并进入到稳定波动期。受宏观经济形势影响,近年来美国绝对贫困发生率在12%-15%上下浮动。2017年,美国的贫困发生率为12.3%,全美约有3970万人口处于贫困线以下。值得一提的是,美国的贫困标准较高,这一数据并不具备国际可比性。事实上,根据世界银行发布的1天1.9美元的绝对贫困标准[2],美国2016年绝对贫困率仅为1.2%,已基本消灭绝对贫困。

2.相对贫困问题相对突出。

按照经合组织(OECD)提出的家庭收入中位数50%的相对贫困标准,2017年美国的相对贫困率高达17.8%,在36个经合组织成员国中高居第二,仅次于以色列,远高于德国、法国和英国等国家(见表3)。相对贫困率高的背后,美国国内较大的贫富差距是重要原因。根据经合组织的统计,2016年,美国的基尼系数为0.391,在经合组织国家中排名第四,仅次于墨西哥、智利和土耳其。2016年,美国最高收入20%群体收入与最低收入20%群体收入比为8.5,在35个OECD国家中排名第三,仅次于墨西哥和智利。

3.贫困人口分布呈明显的地域性和族群特征。

美国贫困人口大体呈南部、中西部较多,西部和东北部较少的分布态势。南部的贫困发生率最高。2017年,南部16个州的家庭真实收入中位数为55019美元,仅为东北部和西部的83.6%和83.8%。全美贫困发生率最高的州,包括密西西比州、路易斯安那州、阿拉巴马州等,也几乎都分布在南部。此外,美国贫困人口的族群差异也非常明显,非洲裔、拉丁裔的贫困率显著高于白人和亚裔。2017年,非洲裔和拉丁裔人群的贫困率分别高达21.2%和18.3%,而白人和亚裔的贫困率分别仅为8.7%和10.0%。

二、美国的减贫战略

经过多年的演变和发展,目前美国已形成了以保障性福利减贫项目为主,区域开发政策为辅,政府、企业和社会组织广泛参与,覆盖重点区域和重点人群的综合减贫政策体系。相关政策主要涉及五大领域。

(一)保障性福利项目减贫:区分有无劳动能力,建立以家庭为单位的保障体系

美国政府重视对无劳动能力贫困者和有劳动能力贫困者的甄别区分,并分别设立了有针对性的社会福利项目。

1.无劳动能力的贫困人口。

对于无劳动能力的贫困者,包括婴幼儿、学生、残疾人和老年人,美国政府主要通过提高社会福利项目给付水平和覆盖面进行“安全网兜底”,保障贫困者的基本生活和发展需要。

2.有劳动能力的贫困者。

相关减贫政策的着力点则是在保障其基本生活需要的情况下,努力激励这类群体外出工作。在这一方针指导下,美国各级政府设立的许多福利项目都对有劳动能力者施加了相对严苛的受享条件。如,1996年开始启动的贫困家庭临时补助计划(TANF)主要对贫困家庭发放现金补贴。这一项目有3个特点[3]。一是时间短。每个人一生最多只能享受60个月(5年)的政策补助(有些州更短),并需要在收到补助后的24个月内找到工作,否则将可能被削减额度甚至取消资格。二是强制参加工作。除特殊情况豁免外,单亲家庭父母必须每周参加30个小时的工作活动,普通家庭父母则必须每周参加35或55个小时的工作活动,具体视情况而定。三是州内参加工作比例的总量控制。州一级作为TANF计划的管理部门,必须确保本州内50%以上的家庭和90%以上的普通家庭正在参与工作活动,不达标的州将无法收到来自美国健康与公众服务部的后续拨款。

(二)教育与就业创业扶贫:提高贫困人口人力资本,激发贫困者内生动力

贫困发生的原因多种多样,除居住地自然禀赋先天不足、居住地理位置偏远外,人力资本缺乏是重要原因。对此,美国通过教育扶贫和就业创业扶贫等举措,强化贫困者的学历素质,提升他们的就业技能和就业意愿,激发贫困者摆脱贫困的内生动力。

1.建立覆盖学前教育、基础教育、高等教育的完整教育扶贫体系。

在学前教育、基础教育、高等教育领域,美国近年来通过早期启蒙计划、启蒙计划、《初等与中等教育法》和《不让任何一个孩子掉队》等法案[4]和各类助学金、奖学金[5]等,减免贫困学生相关费用,提高落后地区教学质量。此外,美国各级教育系统都极为重视培养学生的职业能力,普遍开设了较高质量的职业生涯规划和创业类课程,帮助学生尽早为就业创业做好准备。

2.设立丰富多样的培训和就业扶助计划。

1960年以来的一系列培训法案,包括《人力开发和培训法案》《就业与培训综合法案》《职业培训伙伴法》《劳动力投资法案》和《复苏法案》等,使美国政府再就业培训体系得以完整建立。该体系设立了大量的就业扶助和培训计划,如工作军团项目[6]、志愿服务队计划等,旨在提升贫困者的求职技能,帮助他们找到适合工作。此外,为了帮助贫困群体更便捷地寻找工作,美国政府鼓励传统的职业介绍机构向一站式就业服务中心转型,积极融合职业介绍、就业培训、失业保险等业务。

(三)落后地区的开发式减贫:缩小区域发展差距

对于整体落后和贫困地区,美国政府主要通过税收、政府合同、产业政策等方式进行开发式扶贫,促进落后地区经济发展。

1.通过财政援助、税收减免、信贷优惠、水电费用减免、工人培训补贴等组合式激励手段促进贫困地区产业发展。

联邦和州政府出台了一系列法案,如《地区再开发法》《联邦受援区和受援社区计划》等[7],除直接对贫困地区施以财政援助外,还通过税收优惠返还、信贷担保、贴息贷款、工人就业和再培训补贴等手段,激励私人投资公司到贫困地区开展农牧业生产、开采矿产资源等业务。此外,一些州和地方政府为了吸引资本投资和人才到本地工作生活,也会选择降低本地个人所得税率和消费税率。

2.放宽贫困地区的行业准入限制,在一些地区布局博彩、军事等产业。

为了鼓励贫困地区发展,美国政府同意在印第安保留地开设博彩业,内华达州一些县也允许开办博彩业和色情产业。此外,美国政府将许多军事产业和设施布局在西南部的新墨西哥、亚利桑那等贫困地区,既降低了用地用工成本,又通过发展军工产业辐射带动当地其他产业的发展。

3.制定出台针对贫困地区小企业发展的特殊优惠政策。

美国国会于1998年制定了HUBZone计划,即在被美国小企业管理局(SBA)认证的在历史上开发不足的地区(HUBZone)设立并实际运作的小企业,鼓励联邦政府在合同外包时优先考虑这些企业,并给这些地区的企业在投标时给予相应的优惠政策[8]。

4.加大对落后地区基础设施的投入。

美国联邦政府设立了许多优惠项目,支持贫困地区公共基础设施的优化升级。凡是在贫困地区修建公路、机场、港口、电站和通讯等基础设施,都可以向联邦政府有关部门申请专项拨款和退税。

5.出台专门的区域规划法案并成立区域协调管理机构,对重点贫困区域进行综合开发与管理。

为了推动田纳西河流域和阿巴拉契亚山区等地区的开发,美国先后出台了《田纳西河流域开发法》和阿巴拉契亚区域开发法等法案,并设立了阿巴拉契亚区域委员会(ARC)[9]和田纳西河流域管理局(TVA),负责区域整体开发与管理,并负责区域扶贫事务。

(四)多措并举缓解农村贫困问题

美国各级政府出台了三方面的政策,促进农村贫困地区经济社会发展。

1.建立系统高效的农村地区创新创业支持体系。

美国已经在农村地区建立起了较为完善的农村创业金融体系。为了促进农村地区金融行业发展,对建立的农村信用社不征收营业税和所得税,也不收取存款预备金,并允许农村信用社资金购买国债[10]。美国政府每年还投资约15亿美元用于农业、农村信息网络建设,形成了以互联网为主要介质的农村、农业信息传播模式,建成了农业部及其所属五大信息机构在内的农业信息网(包括联邦、州、地区三级)和世界最大的农业计算机网络系统AGNET。此外,美国建立起了种类多样的各类中小企业保险,农村地区的中小企业保险则更为优惠,以鼓励农村中小企业发展。

2.形成“政府+市场”的合力,完善农业生态补偿制度。

美国农业生态补偿制度历史较长,通过一些项目的成功实施,包括环境质量改进计划(EQIP)、保护和储备计划(CRP)等,美国农业生态补偿体系取得了可喜的成就,目前已形成稳定完善的生态补偿制度体系。其中,政府作为农业生态补偿的主要参与者,主要负责财政支出和设定标准,并注重发挥专业市场力量,提升补偿标准的科学性和合理性。

3.进一步优化农村贫困地区宽带网络和基本公共服务设施建设。

美国各级政府较为重视在农村贫困地区兴建完善医疗、教育等公共服务设施,并通过“点燃美国”宽带建设计划,大力发展“互联网+教育”和“互联网+医疗”。2012年开始,美国健康与公众服务部采取了一系列政策措施支持农村医院、诊所和私人医生提供高质量的医疗服务,减少对农村地区医疗服务机构的管制并改革医保支付手段,大力推进远程医疗建设。此外,美国各级政府还加大拨款力度,不断优化农村贫困地区教育质量,已投资数十亿美元用于建设公立学校宽带网络,为2000万学生提供宽带和无线网络服务,并为农村地区学生提供在线学习课堂等远程教育手段。

(五)着力探索缩小相对贫困状况

在着力消灭绝对贫困的同时,美国也进行了一些缩小相对贫困和收入差距的实践探索,包括扩大针对低收入人群的社会福利项目,提升教育公平程度,优化公共就业服务,降低区域间发展差异等。此外,美国有两点举措值得一提。

1.通过发展消费信贷、累进税等方式间接提高低收入者收入。

与欧洲国家不同,“大萧条”后美国逐步走上了所谓“按揭型凯恩斯主义”之路,鼓励消费信贷[11],即使是信用等级几乎为零的美国人也可以申请信用卡。这种鼓励透支消费的策略不仅支撑了美国多年的经济增长,客观上也使得低收入的美国人能够享受到相对体面的生活水平[12]。此外,美国对个人所得税和遗产税均实行累进税率,也促进了相对贫困率的降低。

2.通过对农业提供高额的补贴,提升农民收入水平。

由于历史原因,美国建立起了高额的农业补贴政策体系,通过财政扶持政策、金融扶持政策和农业保险政策,每年对农业生产和农民投入的补贴数额高达数万亿美元。美国农业补贴政策的重要目标是稳定农产品价格,保障农民收入的稳定。为此,在遇到自然灾害、市场价格低、参加土地轮休储备、储藏粮食、土地流转时,农民均可以获得数额不菲的财政补贴。在世界范围内,美国的农业补贴力度是比较高的,一定程度上保障了美国农民的收入水平。

三、主要经验

(一)政府出台保障性福利政策以激励有劳动能力者就业创业为重要目的

受美国社会推崇个人奋斗、反对大政府的社会政治文化影响,美国各项福利政策的设计非常注重区分贫困者有无劳动能力,尽最大可能防止“养懒汉”。保障性福利减贫政策的最终目的,不是给予有劳动能力的贫困者体面的生活,而是激励他们外出就业创业。在这一原则指引下,美国各级政府为许多福利减贫项目设计了较高的门槛,其目的在于甄别出有劳动能力的因懒致贫者,将他们排除在福利项目受益人队伍之外。尽管甄别成本不菲,但这一做法的确可以提升贫困者的劳动参与率,节约的财政支出也有助于提升对无劳动能力者的救济水平。

(二)采用现代信息手段和“家计调查”等方式精准识别贫困群体

与欧洲福利国家社会福利项目更偏“普惠”性质不同,美国的各项保障性福利项目更注重“选择性”。为了准确识别真正需要福利项目的贫困人群,防止他们滑落至某一生活水平之下,美国政府开展了广泛的家计调查,即家庭经济状况调查。目前,美国的主要社会福利项目,如TANF、Medicaid、CTC等,都属于家计调查类项目,政府通过家计调查的结果确定申请人资质,在一定程度上有助于减少各类社保救助项目中的道德风险行为。

(三)采取精准且全面的举措激励贫困人口就业

为了精准激励贫困人口外出就业,解决贫困者的后顾之忧,美国各级政府设计了复杂、精细的组合式工具包。例如,美国有大量的单亲母亲和全职主妇,他们不能外出就业的一个重要原因是必须在家哺育儿童。为了激励这类群体外出工作,美国联邦政府特别出台计划,为低收入工薪家庭的儿童和有特殊需要的儿童提供保育服务。TANF计划在为贫困家庭提供现金补助的同时,也提供类型多样实用的非现金援助,如儿童托管、交通补贴等等,交通补贴额度甚至可以根据个人的工作地点和居住地点的距离进行调整。

(四)重视社会创新创业教育,提升贫困人群内生动力

美国社会极为重视创新创业教育,从小学到研究生阶段,均开设有完备的创新创业类课程,一些大学甚至开设有创业硕士学位(MBC)。除了顶尖的精英大学,一般美国大学培养也比较重视创新创业和就业技能,通过开展种类多样的各类创业竞赛、创业俱乐部、创业交流会等活动来提升学生创业技能。此外,美国的很多零考试门槛的社区学院,其开设的如计算机、实用技术、企业管理等实用类课程也有助于低学历创业者弥补其知识和职业技能缺陷。

(五)政府部门、企业与社会组织实现深度合作共同推进减贫

尽管美国政府出台了一系列的减贫举措,但实际上政府部门并未大包大揽,而是通过“影子政府”[13]即购买社会服务的方式,引入社会力量如企业、非政府组织等参与政策执行和相关公共服务供给[14]。政府部门只负责“掌舵”,包括设定目标、确定方向、实施监督和考核,而不是亲自“划桨”。这种方式一方面极大地节约了政府的行政开支;另一方面,提升了减贫政策执行的专业性和精确性。

四、启示与建议

(一)建立与物价指数挂钩、以家庭为单位的国家贫困线制度

建立包含绝对贫困线和相对贫困线的国家贫困线制度,作为制定和执行减贫政策的标准和基础。设定贫困线时,适当考虑家庭规模和结构,如哺乳期婴幼儿数量、老年人数量、丧失劳动能力者数量,等等,根据不同情况设立不同的贫困线。为了防止出现无必要的“拆户”,建议以家庭为单位认定贫困人口,将家庭中所有人口全部列为贫困人口。部分条件成熟的地区,可以借鉴经合组织的做法,基于本地区家庭收入中位数的30%-50%,设置相对贫困线。允许省级行政部门根据当地经济社会发展状况、物价水平、住房成本和政府财力等对相对贫困线进行适当调整。相对贫困线内可再设置2-3条细分的贫困线,以进一步对“非贫”、“近贫”和“贫困”状况作出区分。

(二)运用现代信息技术和家计调查等手段摸清各地贫困现状和底数

美国各项减贫举措的背后都有精确的数据支撑。美国人口统计局每年都进行大规模的抽样调查,确定国家贫困线、贫困率及各族群、地区、年龄段的贫困状况。应借鉴美国经验,综合采用现代信息手段和家计调查等方式,按年度对我国各地区、各类人群的贫困状况和致贫原因开展更加详细的统计分析,并做好部门间数据衔接比对工作,为后续减贫工作打下牢固基础,提升减贫和社会保障救助项目的精准度,确保相关政策有的放矢。

(三)社会保障类项目应区分有无劳动能力者,实现分类保障和救助,重点突出对有劳动能力者的工作激励,激发其脱贫减贫内生动力

应按照贫困人口有无劳动能力,对现有贫困人口各项社会保障和救助政策进行分类调整。对适用于无劳动能力者的项目,在通过家计调查等手段严格甄别申请者资质的基础上,适当提高补助标准。对适用于有劳动能力者的项目,可以通过缩短资助时长、强制寻找工作、强制参加技能培训、区域内享受项目人数总量控制等方式突出工作激励,减少各类道德风险行为。有条件的地区可根据地区贫困人口特点,提供实用的非现金援助服务,如婴幼儿托育、儿童托管、交通补贴券等,提升其工作便利性,激发贫困人群内生动力。

(四)进一步加大深度贫困地区在财税和行业准入等方面的优惠力度,吸引更多生态友好型劳动密集型企业入驻

进一步加大贫困地区招商引资优惠政策,以行政审批制度改革为抓手,不断优化营商环境。对于吸纳就业能力强的生态友好型劳动密集型企业,在贫困地区已有的财税、土地优惠标准基础上,继续提高优惠让利幅度。鼓励和引导部分中央企业和相关军工企业在贫困地区布局项目、建设基地。部分条件成熟的地区,可以适当放开行业准入限制。政府部门应做好督查检查工作,对在贫困地区投资设厂并享受特殊优惠政策的企业,设置本地用工人数、比例和年限限制,切实防范“空壳公司”“避税天堂”等泡沫化现象出现。

(五)持续推进农村贫困地区宽带网络和交通、电力等基础设施建设,发展远程教育、远程医疗和电子商务

中央和省级应加大对农村地区的财政转移支付力度,县级政府部门应落实好主体责任,提高县域内互联网、电力、交通等基础设施建设和保障水平。重点升级农村贫困地区宽带网络条件,提高网速和覆盖率。通过教育、医疗信息化建设,支持农村贫困地区发展远程教育、远程医疗。在具备条件的地区定期开展电子商务操作培训,引导有意愿、有能力的村民上网从事电子商务销售,提升村民经营性收入水平。

(六)2020年解决绝对贫困问题后,设立脱贫攻坚巩固期,持续开展评估督导工作,防止重点地区和人群大规模返贫

美国减贫的经验表明,减贫具有极强的复杂性和脆弱性,一旦政府降低投入,贫困发生率将可能发生快速反弹。我国2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困村全部出列、贫困县全部摘帽之后,需要设立3-5年的脱贫攻坚巩固期。在巩固期内继续保持原有的扶贫项目和资金投入力度,脱贫不脱政策,持续巩固脱贫减贫效果,防止重点人群大规模返贫。相关部门应持续开展针对重点贫困地区的评估督导,切实防止“撤摊子、甩包袱、歇歇脚”。

作者：王哲 中国宏观经济研究院社会发展研究所

基金： 中国国际扶贫中心2019年度课题“有关发达国家的减贫:历史、现状与经验”;