【智库研究】中国农业科技创新趋势、问题及建议

近年来，中央和各级地方政府都加大了农业科技创新投入。通过建立和完善现代农业产业技术体系、农业科技创新联盟和开展科技创新工程，不断提高农业科技创新资源整合程度；通过引导企业参与，不断扩大农业科技创新主体；通过完善基层农业技术推广组织网络体系、加大基层农业技术推广条件建设投入和加强农业科技园区建设，不断加速农业科技创新成果转化和应用。2017年，全国农业科技进步贡献率达到57.5%，比2010年的52%提高5.5个百分点。

据统计，自党的十八大至2016年底，中央层面投入13.4亿元加强农业部重点实验室条件能力建设，投入19.4亿元支持中国农科院科技创新工程，投入58.5亿元基本建设资金改善乡镇农技推广机构工作条件。

2012年以来，每年投入26亿元支持全国2500多个农业县健全农技推广体系。在地方层面，很多省份也加大了对农业科技创新的投入。

由于政府财政投入的加大，近年来农业科技创新经费获得了较快增长。从2010年到2016年，全国农业科学研究与开发机构R&D经费内部支出从82.5亿元增加到162.6亿元，年均增长12.0%，其中，基础研究经费年均增长30.6%，应用研究经费年均增长13.8%，政府资金年均增长11.9%，分别比全国平均增速高0.6、13.4、5.1和1.7个百分点。

为解决农业科技资源过于分散导致科研成果同质化和重大、前沿科研成果不足的问题，中央和地方积极探索多种科研模式来提高农业科技创新资源的整合程度。

一是建立和完善现代农业产业技术体系。

通过推进体系建设，整合各地、各学科、各领域的农业科技创新资源，特别是围绕主要农产品产业发展需求，从生产、加工、销售等方面进行系统研究，为产业健康快速发展提供技术支持和决策咨询。为推进国家现代农业产业体系建设，从2007到2017年，中央财政将现代农业产业技术体系经费增加至每年16亿元，支持50个产业体系建设。很多省（自治区、直辖市）结合本区域农业产业发展状况，参照国家体系建立了地方现代农业产业技术体系。

二是开展农业科技创新工程。

近年来，作为农业科技创新重要主体的农科院系统，通过开展农业科技创新工程，改进了科研模式，提升了农业科技创新能力。例如，中国农科院从2013年开始试点科技创新工程，山东农科院从2016年开始牵头实施农业科技创新工程。创新工程通过整合资源组建研究团队进行项目研究，改变了过去科研人员各自为战的科研模式。同时，创新工程还改进了科研考核、评价机制，改革创新科研经费使用和管理方式，调动了科研人员积极性。

三是成立国家农业科技创新联盟。

2014年，国家级、省级和地市级三级农（牧）业、农垦科学院在北京共同成立了国家农业科技创新联盟。到2017年底，已成立全国农产品质量安全协作网、国家农业废弃物循环利用科技创新联盟、农业大数据与信息服务联盟和东北玉米秸秆综合利用联盟等61个专业、产业和区域联盟。

通过整合科技资源，农业科技创新能力得到稳步提高。2016年，全国农业科学研究与开发机构发表科技论文33547篇，比2010年的31492篇增加6.5%，其中国外发表5975篇，比2010年的2582篇增加131.4%；出版科技著作1056种，比2010年的920种增加14.8%；专利申请数8040件，比2010年的2473件增加225.1%，其中发明专利申请数5160件，比2010年的1666件增加209.7%；有效发明专利15378件，比2010年的2282件增加573.9%。

近年来，农业科技创新主体不断扩大，日益出现了多元化趋势。科研机构仍然是农业科技创新的重要主体，但其地位在不断下降；而企业则成为农业科技创新的重要力量，其地位在稳步提升。企业有更为灵活的管理机制，更容易调动科研人员的积极性。

同时，企业往往能够根据自身需求来开展科研活动，这有利于科研成果的转化和应用。特别是，2013年农业部出台《关于促进企业开展农业科技创新的意见》，提出七个方面的具体措施，有力促进了企业开展农业科技创新。

农业科技创新主体的多元化有力地推动了农业科技的发展和创新。以农业植物新品种权申请和授权数为例，从2010年到2016年，中国农业植物新品种权授权数由666件增加到1937件，年均增长19.5%，其中，国内科研单位为15.3%，国内教学单位为16.4%，而国内企业年均增长率高达22.8%。这期间，农业植物新品种权新增授权数有42.0%是由国内企业贡献的，如果按申请数计算则达到56.8%。

随着企业创新活力的激发，目前企业已经成为农业科技创新的重要力量。在农业植物新品种权申请和授权数来源中，国内企业所占的比重大幅提升，其中授权数比重由33.0%提升到38.9%，而申请数比重则由35.3%提升到46.5%，超过国内科研单位比重9.7个百分点。

为加快农业科技成果的转化和应用，国家从2006年开始加强了基层农业技术推广体系建设。2012年中央财政安排专项资金对基层农业技术推广体系改革与建设工作进行补助。通过机构改革和加大投入，目前全国已普遍建立由县级农技推广机构、乡镇（街道）农业综合服务中心、村级农科员、兽医防疫员组成的组织网络体系，农业技术推广条件得到很大改善。

基层农业技术推广部门积极与市场化主体合作开展农技推广服务，逐渐构建和完善“一主多元”的农技推广模式。此外，对市场化农技推广服务主体的监管得到加强。

2015年全国农业科技成果转移服务中心开始运转，重点开展农业科技成果的宣传推介、价值评估、转让交易、公示公告等线上线下的成果转化服务，对促进农业科技成果转化和应用有非常重要的作用。

而农业科技园区的建立则有助于农业科技创新成果的转化和应用。到2018年3月，全国已建立国家农业科技园区246个。许多省区都建立了省级农业科技园区制度。

农业科技创新成果转化和应用加速。据统计，2016年，农业科学研究与开发机构专利所有权转让及许可数305 件，比2010年的116件增加162.9%；形成国家或行业标准数879项，比2010年的466项增加88.6%。全国技术市场农业技术成交合同金额为317.8亿元，比2010年的85.6亿元增加271.3%。

应当看到，当前中国农业科技创新还面临一些突出的问题。一方面，由于创新主体不足、创新经费短缺、科研人员积极性不高等原因，农业科技创新成果供给仍然不足；另一方面，由于科研与生产脱节、农民科技素质不高、推广经费紧缺、基层农业技术推广力量薄弱，以及农业技术转化和应用条件不完善等，农业科技创新成果转化率不高。

面对加快农业现代化对科技创新的巨大需求，当前中国农业科技创新成果供给仍然明显不足，主要有三个方面的原因。

一是创新主体不足。目前参与农业科技创新的主要是大型企业，且其数量有限。大量中小型企业虽有较好的发展农业科技的基础，对发展县域经济、镇域经济和带动农民增收有非常重要的作用，但发展缓慢，影响了农业产业发展的整体水平及对农民的带动能力。更重要的是，近年来农业研发机构呈现相对萎缩的态势。从2010年到2016年，全国农业科学研发机构数减少了2.6%，从业人员数减少了4.8%， R&D人员全时当量增长24.5%，比全国平均增速低8.4个百分点。

二是创新经费短缺。近年来，尽管政府加大了财政对农业科技创新的投入力度，但由于历史原因和体制机制的束缚，长期困扰中国农业发展的科技投入不足状况仍未得到根本改观。目前，中国农业R&D经费投入强度不足1%，不仅远低于主要发达国家3%～6%的水平，也低于许多发展中国家的水平。

三是科研人员创新积极性不高。各科研院所和高校虽然有较强的科研能力和相对充足的科研经费，但科研管理模式落后。例如对科研经费管理过细，科研人员不能根据科研需求支配和使用科研经费，特别是经费使用规定不能很好地体现科研人员对科研成果的贡献，影响了科研人员开展创新活动的积极性。科研人员的成果权益未能得到合理保障，也影响了其创新积极性。

中国农业科技创新成果转化率远低于欧美发达国家的水平。科研和生产脱节、农民科技素质不高、推广经费紧缺、基层农业技术推广力量薄弱以及农业技术转化和应用的条件不完善等，是导致农业科技创新成果转化率不高的主要原因。

一是科研和生产脱节。科技项目的决策和管理机制不完善，在立项方面过于强调竞争，选题偏离现实需要。例如，山区对小型农业机械的需求较大，但目前市场上合适的机械产品不足，导致山区农业机械化水平不高，生产效率比较低。

二是农民科技素质不高。由于农民特别是留守农民的受教育水平比较低，再加上缺乏有效培训，农民科技素质普遍不高，影响了新技术、新品种的应用。

三是推广经费紧缺。不少地区财政投入的资金远达不到《农业技术推广法》规定的比例要求。县乡两级财政财力普遍紧张，除安排较少的产业经费和保障工资外，几乎没有给农技服务机构预算试验、示范、推广经费，影响了农业技术推广工作。

四是基层农业技术推广力量薄弱。

其一，由于待遇不高或编制限制等原因，农业技术推广队伍很难补充到优秀人才。

其二，基层农业技术推广队伍呈老龄化趋势，再加上培训不足，知识老化，很难适应当前农业产业发展的需要。

其三，基层农业技术推广员本来就不多，还常常被长期借调去参加计生、社会综合管理等工作，在农业科技推广工作上的投入时间有限。

其四，农业技术推广岗位设置不合理，越到基层中高级职称比例越低，导致大部分长期在基层工作的农技人员不能晋升职称，存在高职低聘的现象，工资待遇得不到解决，影响农技人员的工作积极性。

 五是农业技术转化和应用的条件不完善。首先，农业基础设施不完善。要想把农业技术变成生产力，取得预期应用效果，需要一定的生产条件作支撑，特别是新品种和新生产模式的应用，对生产条件的要求往往比较高，但很多地区特别是贫困地区农业基础设施落后，影响了农业技术的应用和转化。其次，虽然应用新技术和新品种能增加产品产量和提高产品品质，但由于品牌建设落后，市场认可度不高，生产出的产品销售不畅，影响了农户采用新技术和新品种的积极性。

由于发展基础、重视程度、财政投入等方面的差异，农业科技创新的区域差距较大。

例如，2016年全国农业植物新品种权申请2356件，东部地区、中部地区、西部地区、东北地区申请数占申请总数的比重分别为47.9%、23.7%、14.5%、13.9%，东部地区的创新成果远高于其他地区。

农业科技创新的区域差距会进一步导致经济发展的区域差距。特别是贫困地区，由于财政困难，几乎没有资金来开展农业科技创新工作，其农业产业发展水平普遍比较低。

在坚持农业农村优先发展的过程中，应该把农业科技创新放在更加优先的位置，在资金投入、干部和人才配备、政策支持等方面给予优先保障，推动形成创新驱动现代农业大发展的战略导向、整体氛围和新格局。

首先，继续强化不同层级农业科研院所、高校和企业的农业科技创新任务和重点。中央农业科研院所、农业高校着重加强前沿技术和基础研究，地方农业科研院校注重解决本地农业产业技术需求，农业企业主要开展商业化育种、农药、兽药、化肥、农机装备、农产品加工等应用研究。

其次，进一步引导企业特别是为数众多的中小型企业以及个体积极参与农业科技创新。中小型企业普遍存在发展资金短缺、技术人才不足的问题，应提供必要的创新资金和技术支持，特别是可以利用国家及地方现代农业产业技术体系的科技资源，及时帮助企业解决生产加工过程中出现的问题，帮助其进行技术改造升级，最终提高生产效率和产品品质。另外，民间有很多爱好发明创造的个体，应设立专项资金，鼓励个体申报，对产生较好经济社会效益的农业发明创造，经过评审给以一定奖励。

首先，提高现有科技资源的整合效果。目前，中央和地方通过建立和完善现代农业技术产业体系、农业科技创新联盟和开展科技创新工程等对农业科技创新资源进行了整合。

为调动协作各方的积极性，提高科技资源整合效果，未来应重点就科研成果归属以及利益分配问题等进行进一步的探索，使不同区域、不同部门、不同学科的科技资源能够真正整合起来，形成一股合力。

其次，在继续维持政府财政投入的主渠道地位的同时，应引导涉农企业、农民专业合作组织及农户投资农业科技创新活动，形成多元化的投资主体，增加新的科技创新资源。

 第一，通过改善工资福利待遇，吸引优秀人才进入农业科研人才队伍，提升农业科技创新能力。

第二，为科研人员提供良好的科研条件。按照常规的科研规律，经过较长时间的积累更有可能获得突破，实现自主创新。应根据产业发展的实际需求，确定农业科技创新的方向和重点，并给予稳定的经费保障，支持科研人员长期追踪研究，为最终实现自主创新创造条件。

第三，鼓励国内科研机构与国外联合建立实验室、研发中心、技术转移中心、农业科技示范园等创新平台，加强农业技术国际交流和合作，为国内科研人员及时追踪、了解国外农业科技创新前沿创造有利条件，为开展自主创新提供基础。

首先，为进一步解决科研和农业发展联系不紧密、成果难以转化的问题，应引导地方结合产业发展规划认真梳理农业科技需求，为设立农业科研项目提供重要依据。

例如，从目前情况看，由于缺乏加工技术，不少地区农产品加工程度不够，很多农产品处于原料供应和初加工产品供应地位，产业链条短、附加值低，农产品加工普遍不足，影响了农民增收。由于缺乏小型、轻便型机械，山区机械化水平比较低，影响了山区的农业生产效率。为此，应加大对农产品加工技术和小型农业机械的研发。

其次，进一步改善农业科技创新成果应用和转化条件。

一是进一步完善农业基础设施，特别是应加大中央财政投入，大力加强老少边穷地区的农业基础设施建设，为成果应用和转化创造有利条件。

二是引导地方加强品牌建设，帮助解决农产品的销路问题，提高农民采用新品种、新技术的积极性。

再次，进一步完善农业技术推广体系。这其中又包括以下五个方面的内容：

第一，创新农业技术推广模式。引导地方做好农业科技创新和推广的中长期规划，将农业技术推广和农业项目实施、产业发展有机结合，在项目推进过程中对农民进行针对性培训，提升农民的科技意识和应用科技的能力。

第二，应继续加强基层农业技术推广队伍建设。根据需求从农业科研院校招聘优秀毕业生来充实农业技术推广队伍，解决目前农业技术推广队伍老龄化、知识陈旧的问题。设立专项经费，加大对在职技术人员的培训力度，增强他们的业务水平和服务能力。

第三，完善干部选调制度。减少基层农业技术推广人员被选调参加其他工作的时间，保证农业技术推广人员开展本职工作的必要时间。

第四，重视中、青年人才的培养，积极创造条件，鼓励、支持他们承担农业科技项目，使他们在科技实践中得到锻炼和提高。

第五，完善职称评审制度，增加基层中高职称比例，解决好基层农业技术员的工资待遇问题。

一是应通过加强农业科技园区、现代农业示范区等建设，联合科研院所、高校和企业的力量，围绕具体的产业开展合作，加快农业科技创新与推广。

二是支持企业根据自身生产加工需求联合科研院所申请国家项目，在一定程度上解决企业研发资金和技术人才不足的问题。

除了建立需求导向的立项制度和连续、稳定的资助制度外，科研管理机制也有待改进。科研院所科研人员是农业科技创新的主力军，目前的科研管理模式特别是科研经费管理模式严重挫伤了科研人员的积极性，应进一步加以完善。

科研管理的重点应放在立项阶段对科研能力及科研设计的考察及结项阶段对科研成果的审查上，而不是对科研经费过细的管理上。

应增加科研人员使用经费的自主性，允许科研人员按需求安排科研经费。对于未能按设计完成科研任务的，可以按相应比例收回科研经费，并对科研人员申请新项目进行限制。通过改进科研管理模式使科研人员专注于科学研究，而不是将大量宝贵时间用于应付各种检查。   

由于对农业科技创新工作重要性认识不足、财力困难等原因，有些地区对农业科技创新投入的人力、物力、财力严重不足，影响了创新工作的有序推进。考虑到农业科技的公共性、基础性和社会性定位，以及农业科技对促进农业可持续发展和农民增收的重要作用，应将农业科技创新工作纳入对各级政府的重要考核内容，并根据考核情况给予一定奖补，以引导各级政府加大对中央农业科技创新政策、措施的落实力度。

同时，要完善科研人员的激励机制。近年来中央和各级地方政府在完善科研人员激励机制方面进行了积极探索。农业部、科技部、财政部等三部委从2014年开始在4家中央科研单位实施了种业科研成果权益比例改革试点。要及时总结中央和地方试点经验，使科研人员个人能从其成果中获得合理比例的直接回报，调动科研人员积极性。

执笔人：魏后凯、罗万纯、赵黎、张延龙。谭秋成、党国英、杨一介、卢宪英参与了报告讨论。

本文来源于中国社会科学院城乡发展一体化智库《研究专报》2018年第9期（总第45期）。