以农业生产托管赋能乡村振兴的理论逻辑及优化建议

农业生产托管是将农地承包权与经营权分置并行的一种农业生产规模化、农业服务社会化实践方式，具体表现为农户等农业经营主体在不流转承包地经营权的条件下，将农业生产的全部或部分环节委托给专业服务公司、农民合作社、供销合作社等经济主体管理完成。中共中央、国务院印发的《加快建设农业强国规划(2024—2035年)》提出：“创新推广单环节、多环节托管等服务模式，推动服务由粮油作物向经济作物、畜禽水产养殖等领域拓展，由产中向产前、产后环节延伸。”2026年中央一号文件明确提出，“完善便捷高效的农业社会化服务体系，发展农业适度规模经营”。

近年来，河南省各地普遍探索开展农业生产托管。获嘉县构建“保姆式”托管、“菜单式”服务、“全段式”监测、“项目式”考核的农业生产托管体系，实施土地“耕、种、管、收”全流程托管。虞城县田管家农机服务专业合作社瞄准乡村产业发展中的突出难题，探索推行“村集体+合作社+小农户”三方联动土地托管模式。长垣市探索发展了以全程托管为主、单环节或多环节托管为辅、土地股份合作等为补充的农业生产托管模式，不断提高农业生产托管对小农户覆盖比例。实践证明，农业生产托管是农业社会化服务的有力有效模式，契合中央关于放活农地经营权的政策导向，为河南省坚决扛稳粮食安全重任、提升农业效益和竞争力、推动共同富裕、促进城乡融合发展提供了新动能。

一、乡村振兴背景下，农业生产托管较之农村土地流转的法理优势

从《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国民法典》等法律的相关规定来看，农业生产托管和农村土地流转都是“三权分置”政策导向下盘活农村土地的有效模式，同时农业生产托管还有三重差异化优势：其一，不转移承包地经营权，适用性强。农地流转使农户在合同期限内对承包地不再有经营主体地位，割断了农民对土地的情感依赖;而农业生产托管保留农户的承包权和经营权，保持了农户家庭经营主体地位，更易于农户认可和配合。其二，有利于实现国家、集体和农民利益多赢共赢。农地流转条件下受让方获得流转土地的经营自主权后，有的会片面追求资本利益最大化，导致耕地“非农化”甚至“非粮化”、地力透支、农业质量受损，久而久之危及粮食安全和农业生态安全，最终损害国家和农民利益。农业生产托管只是农业服务社会化的一种模式，实质是农民由直接务农改为直接付费、间接务农，使得农业生产经营走向社会化、专业化、产业化，在粮食价格不断提高、种粮补贴不断加大、国家对农村加大支付转移时，既可以获得打工收入又可以种地的农民就成为最大的受益主体。其三，方式灵活，满足多样化需求。农地流转一般规模较大、期限较长，在满足特定农户的个性需求方面存在不足。而农业生产托管中农户可选择从种到收全程服务，或者多环节、单环节的农业生产劳务、技术等订单服务，支付相应的服务费后农业收益全归自己。较之农地流转，农业生产托管让农民最大程度参与到乡村振兴中来，更有主体感和获益感。

二、乡村振兴中农业生产托管的实践成效与问题

从实践情况来看，农业生产托管服务主体主要是供销社系统以及种粮大户、涉农龙头企业、农民合作社或合作社联合社、农村经纪协会等社团组织，托管方式主要有全托管分红型和半托管收费型。农业生产托管已显现出推动乡村安全绿色振兴的动能优势，突出表现在三个方面：其一，促进“三农”问题系统解决。农民不再担心农地的经营权让渡问题，还可以在农地收入不减的前提下从土地上解脱出来获得打工收入;村集体能够获得部分托管服务收入;受托方通过整合碎片化的农地资源，采用现代农业生产管理技术包括全面推进机械化，从而降低农业生产成本、实现农业规模效益。较之农户自种，托管农地每亩节支增效，粮食作物百十元至数百元、经济作物达千元。其二，为构建城乡统一的人财物市场提供前提条件。农业生产托管将劳动力从繁重的农业生产中解放出来，不仅可以解决谁来种地的问题，还能促进农业劳动力转移和农户兼业。随着务农主体的多样化、社会化，相应的资本、信息、消费等要素也会在城乡之间加速流通融合。其三，推进粮食安全和农业绿色低碳发展协同增效。农业生产托管不转移农地经营权，受托方与农户、村“两委”成为真正的利益共同体，共同确保粮食产能安全，避免耕地“非粮化”“非农化”现象。农地批量托管还可以实现相对标准化、智慧化的农业操作，托管过程中优质高效肥药的规模化、集约化使用，有利于生产出来的粮食更加绿色化、低碳化，使农产品质量更有保障、更具市场竞争力。

农业生产托管推广工作中也存在这样那样的问题。比如，农地家庭承包制与集中连片托管的计划性、规模性之间存在矛盾，往往因一个或几个承包户不愿托管而导致农地规模化托管不成功，制约农地托管节支增效;农户托管承包地的意愿不稳定，影响种粮大户、社会组织开展农业生产托管服务的积极性;农业托管服务主体大多规模较小且组织化程度普遍较低，抵御市场风险和自然风险的能力弱，面临发展、培育和扩大难的情况;农户之间自发形成的农地托管基于双方口头约定或并不规范的委托书，托管服务质量较低，亟须相关规范约束。

三、赋能乡村振兴：充分发挥农业生产托管效能的思考与建议

较之传统的农户在农务农，农业生产托管是适应农业规模化经营的实践创新，这一创新通过“种地打工两不误”实现农村劳动力解放和农业增收双赢，但其推广还需政策法规层面进一步规范保障及相应的支持措施跟进，充分释放其助推乡村全面振兴和城乡融合发展的动能。

首先，以政策法规来规范和保障农业生产托管。2021年9月，《山西省农业生产托管服务条例》出台;2022年4月，安徽省委农村工作领导小组办公室印发了《农业生产“大托管”示范推广工作实施方案》;2025年1月，江苏省人民代表大会常务委员会通过了关于加强农业社会化服务体系建设的决定。借鉴省外经验，河南省人大可依据我国合同法、信托法以及相关行政法规，基于充分调研制定关于规范和推广农业生产托管服务的条例，明确农业生产托管服务的主管机构、组织和监督主体、各方权利和义务、托管程序、保障措施、纠纷处理、风险防范以及服务组织的从业条件、服务范围、服务方式、服务内容、服务质量评价等内容。在此依据下，省供销合作总社、农业农村厅参照有关部委规章、国家标准，制定农业生产托管服务工作实施方案和地方标准，消解实践中一些农业生产托管运营无序化、混乱的问题。

其次，建立健全农业生产托管的社会征信体系和纠纷调处机制。发挥村民委员会和乡镇政府对农业生产托管纠纷的调解作用;培训相关仲裁人员，规范相关仲裁程序;基层法院按民事合同纠纷依法处理相关诉讼;将裁决结果纳入社会征信系统，与农业生产托管服务主体名录制度和奖励机制对接使用。

再次，强化科技赋能，完善并推广“河南农业生产托管云平台”。加大北斗卫星导航系统和农业遥感技术在农业生产基地的应用，通过“互联网+农资”“互联网+农产品”“互联网+农民培训”“互联网+金融”“互联网+公共法律服务”等模式，为农业生产托管项目提供严密的信息网络服务，促进农资农机农技等农业服务供需对接、资源共享，支持形成高效有序的农业生产托管服务市场和产业链。

最后，加强财政、金融、保险等领域协同支持。各级财政加大支持力度，赋能农业生产托管主体承担涉农项目，开展农技推广服务，成为城乡文旅融合共建共享的平台;设立融资专项资金，补贴农业生产托管主体的贷款和担保费用。金融、保险机构深入调研农业生产托管服务开展情况，为受托方赋能降损量身开发产品，拓宽新型农业经营主体抵押质押物范围。

(作者：邓小云，河南省社科院法学所研究员)