天大地大，土地最大。从2016年开始，最大的改革是土地改革。

 

这一次土改，农村部分土地可以资产化，农民通过手中的土地盘活资产，获得红利。

 

在我国，规模最大的资源当属农村土地。它的资产化、资本化对中国的整个国民经济和财富的总量增长起着最关键的作用。所以，列专题专节加以记述。

我国目前拥有农民承包耕地13亿亩，其他类型农用地25.7亿亩。农村集体经营性建设用地2.5亿亩，宅基地2亿亩，农村居民点闲置用地面积达3000万亩左右。这是国家资产负债表的压舱资产，也我国一块未充分开发的价值洼地。

土地是一个最基础、最根本的生产要素，有人说土地是财富之母。但是，在封建制度下的自然经济的最本质的属性是物质生产的自给自足，和商品经济相对立，土地不是商品，不能自由交换。

我国解放后的30年实行的是计划经济，土地也没有变为可交易转让的商品。

1950年中国颁布了第一部土地法，其中规定土地归农民个人所有，建立了一个以耕者有其田的农民土地个人所有的制度安排，这是新中国成立之后第一次农村土地的制度的安排。从1952年开始实行社会主义改造，一直到1958年人民公社运动，国家为了推进农业合作化生产，为了推动工业的快速发展所需要积累大量的资本，先后发布了一系列文件和决议。这一系列的决议、安排，其实是在调整农村土地的所有权，农村土地的所有权逐渐从农民个人所有收归到互助组，到生产大队，到初级社，最后到人民公社，实现了农村土地由农民个人所有制到集体所有制的转变，最后形成了“三级所有、队为基础”的所有制体系。从这样的一系列的变化可以看到，这一阶段的核心是在土地所有权的变化上，也就说从农民的个人所有，逐渐形成了农村土地集体所有制。土地归集体所有，也不是商品。

改革开放之初，农村土地制度从集体经营权转为了个人经营权，即从“集体生产、挣取工分”转到“家庭联产、包产到户”。这一转变让过去几十年、甚至几千年都未能完全解决的温饱问题，只花了不到几年时间，就基本上解决了。在家庭承包体制下，农民得到的并不是全部的土地产权，主要是土地的使用权。他们根据自己的身份从政府手中得到土地使用权，这种土地产权是由政府分给农民的。在政府与农民之间，政府实际上比农民对土地具有更大的权力，或者说政府掌握着土地的最终所有权。在土地产权关系上，农民的地位是低于政府的。

从土地经营方式的特性来看，对其产生直接影响的并不是土地的所有权，而是土地的经营权。土地经营权分散的结果必然是小规模经营方式。如果不对与家庭承包责任制相联系的土地产权关系进行调整，那么，土地经营方式只能是小规模的分散经营。土地被束缚在家庭经营的范围内，不能进入市场交换，土地不是商品。正是这样的土地产权关系，成为推进农业规模经营和农业现代化的土地制度障碍。

有人说家庭承包时的土改并没有彻底完成，现在还要再进一步土改。因为土地作为农业生产最重要的生产要素，土地的市场化进程却发展地十分缓慢，农村土地并没有完全变成可以交易、流转、能够计价估值的生产要素，土地没有变成资产和资本，土地这种生产要素没有进入市场，仍停留在自然经济和小农经济的状态。土地性质是集体所有，农民承包是一种政府行为，土地不能买卖、流转、不能在市场流通。

土地价格市场化，关键是土地流转交易的顺畅进行，让其在频繁交易的市场中形成自身的价格体系。但目前在我国绝大多数农村地区，农地是最不稀缺的生产要素，不仅价格低廉，甚至在农村劳动力全员奔赴城市的过程中，土地实际的价值为零，甚至为负值。其根本原因就在于农地价格不能反映其稀缺性，这在很大程度上也会影响农村土地资源的优化配置。

长期以来，我国城乡土地管理形成“二元结构”，国有土地的使用制度是“有偿、有限期、有流动”：经营性用地都是通过有形市场（如招拍挂）取得，这是“有偿”；政策规定工业用地40年、商业用地50年、住宅用地70年，这是“有限期”；依法取得的土地使用权，在有限期内可以依法转让，这是“有流动”。

而农村集体土地几乎没有任何政策规定，如：农村集体建设用地的取得不是通过有形市场取得，而是通过与农村集体的契约关系取得，其用地期限、法律法规和政策均未作任何规定。同时，其流动也多不合法，基本上都是内部交易，由村支书说了算。

农村土地使用制度的政策缺失、法律缺失、市场缺失使土地价值不能表达，或者表达不完全和不充分。我们在统计中不把土地价格的升值看作新创造的价值，国民经济核算里面GDP不统计这一块。土地交易的升值不计入GDP，土地要素的所有者或者实际占有使用者，不能通过交易，实现其财产性收入。据专家对2017年数字测算，土地由于不让交易，或者不能够交易，城乡损失的交易收入为 31170亿元.大概占GDP的3—4%.,所以,必须进行第二次土改：加快农村集体土地确权，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。这是建设城乡统一土地市场的前提，也是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。

最近几年，中央适时启动了第二次土地改革。

启动农村土地确权：对农村集体土地进行确权，国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，正式启动农村集体土地确权工作。确权包括农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农用地承包经营权和农民宅基地使用权等四类。所以，农村土地确权登记发证，包括集体土地所有权、集体建设用地使用权、农用地承包经营权和宅基地使用权四类。在确权的基础上，针对四类土地即耕地、宅基地、集体经营性建设用地、四荒地，中央分别制定了改革政策。

提出“三权分置”新概念：2017年2月5日《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》首次提出农村土地“三权分置”的概念。将对农村土地实行的集体所有权和农户土地承包经营权“两权分置”，改为集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”。为的就是能够在不损失农民土地利益的前提下，促进农村土地承包权的流转，发展现代农业。

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》强调了落实“三权分置”的指导思想和基本原则，对坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系作出了具体规定。实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权，有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置，从而提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率。

土地法最终确立新土地性质：2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，针对土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等突出问题，新修改的土地法对改革土地征收制度、集体农村建设用地入市、完善农村宅基地制度等多项内容做了修改和增设。

1、承包地“三权分置”，对承包地，实行“三权分置”通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，完善承包地“三权分置”制度。赋予新型经营主体更多的土地经营权。促进农村土地承包权的流转，发展现代农业。

2、农村宅基地“三权分置”：即宅基地的所有权、资格权、使用权分置，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权，“宅基地使用权”，是指农户依法享有的宅基地占有权、使用权、收益权和一定条件下的处分权。让农民能够将闲置的宅基地变成可以直观感受到的财产性收入。

农户可以依法自愿或以有偿等方式，将宅基地使用权退给农村集体组织，但这并不影响农户的宅基地资格权，将来农户仍然可以向农村集体组织提出申请，重新配给或者赎回宅基地使用权。或 以宅基地土地入股、联营等方式积极探索引入社会资本，利用企业运作模式进行经营管理。

3、农村经营性建设用地入市：允许农村集体建设用地进入城市的建设用地市场交易，农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。逐步建立城乡统一的建设用地市场。

4、“四荒地”承包： 四荒地”是农村较丰富的土地资源，包括依法归我国农民集体使用的“四荒地”和农民集体经济组织所有的“四荒地”，具体为荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地，属于现行经济环境中未得到充分、合理、有效利用的土地，但它们属于宝贵资源的一种。荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。在取得土地承包经营权证后，承包人可以对“四荒地”进行各种形式的流转。

提出三变新开发思路

2015年12月召开的中央农村工作会上要求“要通过资源变股权、资金变股金、农民变股东，把闲置和低效的农村资源、资金有效利用起来，给农民创造财富”，要探索农村集体产权改革模式，破解农村发展难题，催生产业裂变。

我国960万平方公里的国土面积，城镇土地总面积才占9.43万平方公里，其他90%的土地在农村。中国社科院国家金融与发展实验室发布的《中国国家资产负债表2018》的数据显示，截至2016年底，中国社会净财富共计437.5万亿元，而这些均未包括农村土地资源性资产。专家测算中国农村土地改革将盘活200万亿资产。激活这些基本处于沉睡和半沉睡状态的海量资产，不但直接增加农民收入，而且将成倍增加我们国家的总资产，增强国家的竞争力。

农村有哪些资源需要唤醒、盘活、转化？

资源性资产：集体和农民所有的耕地、林地（宜林地）、森林、山岭、草原、四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、水库塘坝、养殖水面等资产。

经营性资产：集体和农民所有的房屋、建筑物、农业基础设施、集体投资兴办的企业、集体投资后持有的资产份额、集体积累资金等资产。

非经营性资产：闲置学校、卫生室、农村戏台、运动场、健身器材等资产。

其他资产：生态环境、特色产业发展、小城镇建设、小康村建设、美丽乡村建设、生态旅游、易地扶贫搬迁、人文资源等资产（如旅游景点、农家旅馆、农家乐、民俗节会、古村落、手艺技能等非物质文化传承等）。

转化模式：

资源变资产：

主要将集体拥有的资源要素和闲置的房屋、设备等作为入股资产，通过股份合作的形式进行开发经营，增加集体和农民收入。在具体操作中，重点对尚未承包到户、仍由集体统一经营的耕地、林地、园地、“四荒地”、水面等资源进行清查核实、评估作价，入股到家庭农场、农民合作社、涉农企业等经营主体，按合同约定获得收益分红。对一些闲置或低效利用的集体经营性资产，包括集体兴建或购置的房屋、具有经营价值的各种建筑物和机械设备，以及财政资金投入但划归集体所有的经营性资产，通过清查核实、确定权属关系之后，折价入股经营主体，按合同约定获得收益分红。

资金变股金：

主要将各级财政投入到农业农村的发展类、扶持类资金（救灾和打卡到户的补贴类资金除外），在符合政策要求、不改变资金使用性质和用途的前提下，量化为村集体和农民持有的资金，入股经营主体，获得股份收益。在具体操作中，重点将投入到农村的财政涉农项目资金和村集体申请到的财政专项扶持资金，量化为村集体持有的资金，集中投入到经济效益好、发展前景广、具有法人资格的农业经营主体，按合同约定获得收益分红。对建档立卡的贫困户，在尊重其意愿的前提下，引导贫困户将财政扶贫到户资金，投入到效益较好的经营主体，确定贫困户持有股份比例，并按合同约定获得收益分红。

农民变股东：

在自愿的基础上，鼓励和引导农民以土地（林地）承包经营权、住房财产权（包括宅基地使用权，但不包括地上无房屋的宅基地使用权），以及自有大中型农机具、资金、技术、无形资产等生产要素，通过协商或者评估折价后，投资入股经营主体，按合同约定获得收益分红。在具体操作中，重点发展多种形式的土地（林地）股份合作，组织农民以承包土地经营权、林地经营权等入股农业经营主体，让农民作为股东获得收益分红。在生态条件较好、人文资源丰富的地区，组织农民盘活闲置房屋资产，以住房财产权入股，通过组建股份合作社等形式，发展休闲农业与乡村旅游，增加农民收入。在有经营性资产的村镇，通过实施股份合作制改革，将经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产占有、收益等权能，增加集体成员分配收入。