《中国农村经济》精华版|杜志雄 韩磊：供给侧生产端变化对中国粮食安全的影响研究

粮食安全是一个复杂的系统，既涉及到粮食生产和供给问题，也涉及粮食需求和消费问题，同时也与食品分配系统（如仓库、流通、运输设施及能力等）关系紧密（杜志雄等，2015）。在中国“谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全战略背景下，虽然国际粮食贸易对国内粮食供给的补充不可或缺，但是按照“中国人的饭碗里应主要装中国粮”的要求，中国粮食自身供给对于保障粮食安全具有关键性作用。近年来，中国农业生产端发生了重要变化，特别是生产主体结构与行为、成本与比较收益以及供需匹配关系等方面。本文试图对中国粮食供给侧生产端的变化特征进行分析，探究这些变化对中国粮食安全的短期和中长期影响，并在此基础上提出保障粮食安全的政策建议。

一、粮食生产主体结构

与行为变化对粮食安全的影响

（一）新型农业经营主体不断涌现，土地规模化经营快速发展

中国的农业经营主体经历了由改革前的农民集体占主导的格局向改革初期相对同质性的农民家庭占主导格局的演变，再向现阶段的多元化经营主体并存、分工协作格局的转变。以利润最大化为目标的新型农业经营主体，在规模经济的驱动下，通常表现出规模化、集约化与商品化的特征。第三次全国农业普查数据显示，2016年，在农业普查登记的20743万农业经营户中，以商品化经营为主的规模农业经营户有398万。虽然中国农业规模经营农户的占比仍然较少，但近年来该比例明显上升。2009～2017年，经营规模在100～200亩（含100亩）的农户占比从0.27%提高到0.35%，经营规模在200亩以上（含200亩）的农户占比从0.10%上升到0.15%。

（二）规模化生产下非粮化现象显现，粮食生产的稳定性和农业可持续发展可能会受到威胁

规模经营的发展伴随着土地流转的发展，租赁土地是家庭农场等新型农业经营主体扩大规模的主要途径。在土地流转过程中，农业经营的土地成本从隐性的机会成本转变为显性的租金成本，而规模流转往往会进一步推高土地租金。农业农村部家庭农场监测数据显示，2017年粮食类家庭农场经营的土地中，转入土地面积占比平均为85.51%，粮食类家庭农场土地流转租金每年约为532.51元/亩。在粮食作物与非粮作物的劳动生产率存在巨大差异的情况下，非粮作物种植规模扩大时的相对和绝对劳动成本都快速上升，非粮作物种植比例随着土地经营规模的扩大而下降（张宗毅、杜志雄，2015）。但是，随着现代农业的发展和机械化水平的提高，粮食作物和非粮作物的生产效率差异在不断缩小，规模化生产下“非粮化”现象逐渐显现。同时，在土地适度规模经营中，大量工商资本和企业家直接租赁农户承包地进入农业生产环节，其凭借敏感的市场意识、先进的科技支撑和较高的经营能力成长为现代农业发展的重要力量，但资本逐利与种粮比较收益降低的冲突导致耕地“非粮化”趋势更加显现，不利于粮食的稳定生产及农业的可持续发展。

（三）新型农业经营主体以质量效益为导向，土地经营规模扩大并不一定带来单产的提高

新型农业经营主体是中国高质量农产品的重要供给力量，更加关注绿色生产和有机食品，更加注重农业生态效益。但是，以绿色、环保技术应用为重要内容的农业生产方式转变和农业高质量发展也给粮食安全带来挑战。一方面，绿色、环保技术应用往往要求更高的投入并导致更高的成本，进一步拉大国内外农产品竞争力差距。另一方面，有机肥等技术的应用往往要求相关农艺技术、农业生产管理的配套发展，否则就会出现土地单产或土地地力的下降。与小农户相比，新型农业经营主体通过扩大经营规模，科学组合和集约利用各种生产要素，有助于劳动生产率的提高和单位面积生产经营成本的下降。但是，众多研究表明，土地经营规模与土地生产率之间存在“U”型关系（倪国华、蔡昉，2015；仇焕广等，2017），而要使中国种粮农户的平均粮食播种面积超过极小值拐点在客观上又很难实现。农业农村部家庭农场的监测数据显示，即随着土地经营规模的扩大，家庭农场的劳动生产率（劳均纯收入）均不断增加，土地生产率（亩均纯收入）不断下降。

（四）规模化经营提高种植专业化，生产结构转变困难导致市场风险提高

与小农户相比，新型农业经营主体在规模化经营中专业化水平往往也在提高，主要体现在：一是生产结构更加专业化，二是社会资本和生产技术更加专业化，三是专用性固定资产投资增加。随着规模化与专业化的发展，农户生产结构调整的机会成本上升、弹性下降，并可能带来更大的生产经营风险。一方面，生产结构不能如小农户一样根据市场波动灵活调整，使市场风险加大。另一方面，生产设施与产出都具有很强的资产专用性，在不完全合约条件下会面临敲竹杠问题（黄祖辉、王祖锁，2002）。对于粮食种植主体而言，以上问题会带来两方面的影响：一是已经从事粮食生产的新型农业经营主体，在粮食比较收益较低和经营风险较高情况下，在较低的利润水平上维持生存；二是面临生产决策的新型农业经营主体，更倾向于种植比较收益较高的作物。

二、农户种粮成本收益变化对

粮食安全的影响

（一）生产成本上升与价格下降并存，农户种粮利润空间不断压缩

近年来，中国稻谷、小麦和玉米生产的人工成本、土地租金等各项成本不断上升，尤其是2011年以来粮食生产成本快速上升。2006～2018年期间，稻谷、小麦和玉米三大主粮的平均生产总成本从444.92元/亩上涨到1093.65元/亩。与此同时，从2014年开始，国家采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，对重要农产品价格形成机制和收储制度进行了改革，取消玉米临时收储政策、不断降低稻谷和小麦的最低收购价格。在生产成本不断攀升与粮食价格不断下降的背景下，种粮的利润空间不断压缩，三大谷物的平均净利润从2011年的250.77元/亩下降到2018年的-85.48元/亩。

（二）农业支持农户家庭生计的功能不断弱化，农户种粮意愿普遍下降

从20世纪80年代初以来，经营性收入占农村居民家庭人均可支配（纯）收入的比重不断下降，而工资性收入占比不断上升。粮食生产比较效益低，包括粮食生产在内的种植业收入占农民纯收入的比例从1984年的56.13%下降到2013年的25.11%。种植业（粮食生产）在农民收入结构中重要性的显著下降，农业支持家庭生计的功能在不断弱化，而且粮食生产由于比较效益低、财政贡献小，一定程度上影响了种粮区地方政府抓粮食生产的积极性，在以上两个方面的共同作用下，农民从事粮食生产的积极性减弱，耕地撂荒现象比较普遍。自然资源部的数据显示，近年来全国每年撂荒的耕地约3000万亩。

（三）农业优质劳动力流失严重，粗放式生产影响粮食生产效率和质量

与粮食种植亩均净利润不断下降对应的是城镇单位就业人员平均工资的不断上涨，从事粮食种植的劳动力机会成本不断上升。这将对粮食种植主体和粮食生产方式产生重要影响。种粮劳动力机会成本的上升会驱使更多的年轻人进城务工从事非农行业，随着农村大量青壮年劳动力转移至城市非农就业，农业优质劳动力流失问题凸显。根据第三次全国农业普查主要数据公报，2016年全国农业生产经营人员约为3.14亿人，其中年龄55岁及以上的农业从业人员占比约为33.6%，初中及以下受教育程度农业从业人员占比约为91.7%。而留在农村从事粮食种植的中老年及妇女群体大多采用粗放型种植方式，对于良种改善、先进机械设备和技术以及绿色生产技术采用的积极性和主动性较低，进而影响粮食生产效率和质量。

三、粮食供给与需求的匹配错位对

粮食安全的影响

（一）居民食物消费结构转型升级，粮食供给与需求匹配错位

随着中国居民收入水平不断提高，食物消费结构也相应发生了重大变化。由传统的粮食消费为主向注重营养搭配转变，食物消费中粮食等主食消费比例减少，肉蛋奶和水产品等动物性食品比例增加。在居民食物消费转型升级的背景下，当前中国粮食供需匹配还存在错位现象。一方面，在国内粮食产量居于高位、粮食市场对外开放程度不断提高的背景下，当前中国粮食供求总量宽松与粮食结构供需矛盾突出共存。另一方面，在品质和多元化方面，粮食供给与需求还不能完全匹配。中国稻谷和小麦最低收购价政策均未体现“优质优价”，农民种植行为存在重产量轻品质现象，导致普通粮过剩与优质粮不足并存。

（二）消费结构升级引致种植结构调整，保障口粮绝对安全的政策成本上升

居民对畜产品的需求不断增加，对食物优质化、个性化和多样化的追求日益增强，这影响了农产品的市场供求关系、价格和收益水平，进而引致中国种植结构的调整。在政策层面，受土地和水资源的约束及可持续发展目标的导向，中国2015年提出优化农业生产结构开展“粮改饲”试点，并于2016年起开展耕地轮作休耕制度试点，以上政策调整是近几年中国粮食播种面积减少的重要原因。在农户决策层面，由于饲草种植的收益要高于粮食作物，农户也更倾向于种植牧草，中国青饲料的种植面积从2014年的158.37万公顷增加到2017年的187.41万公顷。在这种背景下，要实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全目标，国家需要投入更多的补贴资金，以提高农户种粮积极性，保证足够的粮食种植面积。这无疑使保障粮食安全的政策成本大幅上升。

四、对策建议

（一）优化粮食安全目标，合理协调“保产量”与“优结构”的关系

粮食安全的内涵、保障的手段和水平都应根据经济社会发展环境适时调整。首先，应该在“谷物基本自给、口粮绝对安全”粮食安全总体目标下，进一步优化具体发展目标，关键是合理协调“保产量”与“优结构”之间的关系。根据食物消费结构升级的趋势，明确“优结构”的方向、重点及相应的体制机制建设要求。其次，明确粮食安全保障中市场、社会和政府的边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用，让供求关系、比较优势、资源禀赋成为市场经营主体生产决策的主要依据，扭转长期实施的“保产量”政策导致的生产要素的扭曲与错配。

（二）完善价格激励机制，以需求升级为导向优化生产结构

首先，完善与粮食价格形成机制相关的支持政策。要围绕城乡居民对高品质、异质化粮食的增长性需求，通过引入契合市场需求的“优质优价”机制，改变现行粮食价格形成机制的激励导向与食物消费升级趋势的偏离状态。其次，因地制宜推进粮食品种优质化，强化优质粮食品种的选育和推广，通过优选优种、优化种植结构，引导农民与新型农业经营主体种植适销对路的优质粮食品种。再次，完善政策支撑，包括构建“以质论价、优质优价、分品种、分等级单收单储”政策性收储制度，加强粮食质量监督和检测监测服务。最后，提高农户组织化程度和引导发展订单化种植，提升农户对接市场的能力，消除优质品种种植的市场风险，构建利益共享、风险共担的利益联结机制。

（三）优化收储调控机制，增强粮食安全风险应对能力

在实现粮食安全目标由单一“保产量”向“保产量”与“优结构”并重转变的同时，要加强市场调控与稳定机制建设，提高粮食安全风险应对能力。首先，完善收储制度和以适度储备量为基础的调控机制，要在去库存的基础上合理控制粮食储备规模。其次，建立完善粮食托市收储的市场化机制，进一步放宽粮食加工企业参与托市收储的条件；培育多元粮食收购主体，并根据企业收储和代储的发展，建立和完善储备粮监督和管理体系。再次，发展和完善粮食保险、金融与期货工具，丰富粮食生产主体应对市场风险的工具，促进粮食生产的稳定。

（四）多举措提高农户种粮与地方政府抓粮食生产的积极性

首先，着力提高农户与新型农业经营主体种粮积极性。为此，一要通过社会化服务促进机械化水平、技术水平、粮食质量、劳动效率、土地效率与资源利用效率的全面提升，促进小农户与市场、小农户与现代农业生产方式的对接。二要以经营权优化配置与保护为核心深化农地制度改革，促进经营权向生产率更高的农户稳定流转。三要全面促进农业技术进步和农业技术推广。其次，加大对主产区粮食产业政策支持，提升主产区地方政府发展粮食生产的积极性。在主产区大力发展粮食深加工产业，提高粮食加工转化率，推进主产区粮食产业转型升级。鼓励发展与粮食深加工配套的现代物流、中介服务、科技信息等生产性服务业。在加工企业与农户之间建立更加紧密的利益联结机制，使农户分享产业链发展的增值收益。