王小映 王得坤：不在村农户与承包地政策的完善

摘 要：在农业人口转移进程中，由于农民举家进城或迁徙，出现了不在村农户现象。不在村农户现象加大了农村集体经济组织内部承包地保有和利用之间的矛盾冲突，增加了集体经济组织在重大土地事务决策和执行上的成本，并对落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策提出了新研课题。完善承包地利用管理政策，需要区分承包地保有不均引起的矛盾冲突和因农民进城迁徙引起的、与不在村农户现象相关联的矛盾冲突，在保持土地承包关系稳定并长久不变、平等保护各类农户土地承包经营权的同时，建立完善促进承包地合理保有、流转和利用的政策体系和实施机制。

改革开放以来，在快速推进城镇化和农业人口转移的进程中，由于农民举家进城或迁徙，农村出现了不在村农户现象。在农村，人们把那些在农村保有承包地，但举家不在承包地所在地长期居住生活或全家户口已经迁出的农户称为不在村农户。不在村农户现象已经引起一些农民和村组集体的注意，但是，目前尚未有这方面的专门研究。我们的研究首先从理论上分析不在村农户的基本特征，并对不在村农户进行分类，然后结合村庄调查对不在村农户的形成原因以及不在村农户现象对承包地利用管理带来的影响进行分析，最后在回顾进城农户承包地政策演变的基础上，提出进一步完善农村承包地利用管理的政策建议。

一、不在村农户的基本特征和分类

从理论上来看，与不在村农户相近的概念是“不在地主”。许多学者对国内外不在地主进行了研究。徐畅认为不在地主是指不在其土地附近农村居住的地主，包括城居地主和乡居地主。[1]费孝通认为占有田底权，不占有田面权，无权直接使用土地进行耕种的人为不在地主。[2]李贤美对近代中日“不在地主”阶层的形成作了分析，认为两国近代“不在地主”主要包括三种类型：一般地主移居城镇形成的“不在地主”；农村地主得到他村土地形成的“不在地主”；城市工商业者购买农村土地形成的“不在地主”。[3]

村庄是认定不在地主的一个很重要的依据。南开大学滨海学院安宝认为，[4]“不在地主”的界定应以最基本的群体生活单位———村落作为界定点，这是因为自然村落是乡土社会通过地缘、血缘关系为纽带而自然形成的基本生产生活单位，并且土地交易一般发生在村庄内部。以村落作为界定不在地主的边界，意味着不在地主就是指“不在村地主”。

与不在地主相类似，不在村农户的特征有两个：一是在农村保有土地即承包地；二是长期不在其承包地所在地居住生活。我国实行集体土地所有制下的土地承包经营制度，从农村集体经济组织的视角来看，严格意义上的不在村农户是指在农村保有集体经济组织的承包地但又长期不在集体经济组织所在地居住生活的农户。

结合我国户口登记制度改革，根据户口所在地，可以把不在村农户分为两大类：一是户口在村的不在村农户，即指在村组集体保有承包地并且户口在村组，但实际上举家常年（1年以上）不在村组集体所在地居住生活的不在村农户（户口上的农村居民），这类农户主要是举家进城务工的农户；二是户口不在村的不在村农户，即在村组集体保有承包地，但举家户口已经迁出的不在村农户。根据户口迁出的去向，户口不在村的不在村农户又可以细分为两个小类：一是在村组集体保有承包地，但举家户口迁移到其他农村地区的不在村农户（户口上的农村居民），这类户口不在村的不在村农户可以称为异地农村的不在村农户；二是在村组集体保有承包地，但举家户口迁入城镇的不在村农户（户口上的城镇居民），这类户口不在村的不在村农户就是进城落户的不在村农户。

二、不在村农户现象及对承包地利用管理产生的影响

1．不在村农户现象的村庄调查

为了了解不在村农户的情况，我们在广西贵港市的覃塘区、平南县，玉林市的容县和北流市对不在村农户情况作了村庄调查。广西的这几个县（区、市）常住人口和户口人口差别较大，人口呈现流出状态。我们在每个县（区、市）选择了2个村庄，分别是容县的石寨镇大兆村和县底镇泗关村、北流市民乐镇的石塘村和万平村、贵港市覃塘区五里镇的云表村和林村，以及平南县官成镇的朝新村和岭西村。

我们所调查的8个村庄在第一轮土地承包以来都没有进行过大的土地调整，都存在户口在村的不在村农户，除一个村庄外都存在户口不在村的不在村农户。在承包地确权登记颁证中，这些不在村农户的承包地都给予了确权登记颁证。这8个村庄共有不在村农户479户，占承包地确权总户数的6.6%。其中，户口在村的不在村农户有361户，占承包地确权总户数的5.0%；户口不在村的不在村农户有118户，占承包地确权总户数的1.6%。户口在村的不在村农户，占不在村农户总户数的75.4%；户口不在村的不在村农户，占不在村农户总户数的24.6%。

表1 调研村庄不在村农户情况

容县是全国柑橘产业30强县（市），是我国重要的沙田柚生产基地。容县石寨镇承包地确权户数7613户，确权土地面积17762.3亩。石寨镇大兆村12个村民小组中确权的有11个，另一个村民小组的农户全部属于移民搬迁户，享受移民补助，没有承包地，不需要确权登记颁证。全村承包地确权面积1110.2亩，发证402户，另外17户因证书存在错漏没有发放到户。全村外出务工人员756人，农民家庭收入主要来源于外出务工收入和在家养殖、种植收入。全村户口在村但整户常年外出的不在村农户有38户，其中在广东务工的有18户，在县城务工的有13户，在本镇务工的有4户，在本县其他镇务工的有2户，在县外北流市务工的有1户。这38户不在村农户的承包地面积共17.4亩，大都委托亲属耕种。全村整户户口迁出、在村内有承包地的不在村农户有7户，其中1户户口迁往广东，6户迁往县城。全村原有20多户的“五保户”，其中有4户成为自然消亡户。自然消亡户的承包地由生前供养人继续耕种，在确权登记时没有予以确权，而是作为村里的机动地来管理。全村流转土地面积130亩，主要种植柑橘、火龙果等经济作物。全村撂荒的土地有100多亩，主要分布在山区。

容县县底镇在承包地确权登记颁证中向12117户农户颁发了土地承包经营权证书，全镇收回证书141本，主要原因是存在家庭户共有人遗漏、名字错误和出现纠纷等。全镇户口在村的不在村农户300多户，户口迁往异地农村的不在村农户90多户，进城落户的不在村农户160多户。县底镇泗关村有农户1510户，4988人，按第二轮土地延包时的大户予以确权登记，确权户数994户。全村外出务工人员2400人左右。户口在村但整户常年外出的不在村农户有25户，其中在广东等地务工的有20户，在广西百色等地务工的有5户。全村整户户口迁出、在村内有承包地的不在村农户有17户，其中户口迁往县城的12户，迁往南宁市的2户，迁往桂平市的2户，迁往北海市的1户。全村流转的土地很少，撂荒土地有30多亩，主要是一些利用条件差、利用效益低的山地。

北流市是我国著名的日用陶瓷之都、荔枝之乡。北流市民乐镇下辖17个村和1个社区，共有275个生产小组，全镇农村居民14717户，耕地总面积34096亩。承包地确权登记农户14717户，落实耕地总面积37395.1亩。民乐镇石塘村在第一轮土地承包以来没有调整过土地。在承包地确权登记中参与确权的有20个组，确权涉及人口5415人，确权面积3309.9亩，全村1079户农户已全部取得土地承包经营权证书。全村举家外出人员较多。据统计，户口在村但全家常年外出的不在村农户有75户，占全村承包地确权总户数的7.0%，这些外出农户主要在广东等地务工，这些不在村农户的承包地共有140亩左右。拥有集体承包地但全家户口迁入城镇的有34户，占全村总户数的3.2%，这类不在村农户的户口全部是在北流市买房时迁走的，这类不在村农户的承包地面积共有80多亩，都给予了确权登记颁证。由于不在村农户无力耕种土地，村委会积极引导15家外地龙头企业在尊重农户意愿的情况下租用农户的承包地种植番石榴、百香果、草莓等高效经济作物。全村流转土地面积总计达1250亩，占耕地总面积的37.8%。

北流市民乐镇万平村系贫困村，全村参与确权的有17个组、905户农户；确权涉及人口4474人，确权土地面积1772.4亩。全村外出务工人员970多人，占到全村人口的五分之一。全村户口在村但全家外出的不在村农户有48户，大部分在广东东莞、深圳等地务工，这类不在村农户的承包地面积共90亩左右。全家户口迁出但在村内保有承包地的不在村农户有23户，其中19户在上个世纪八、九十年代通过农转非将户口迁入北流镇（现在的北流市区），3户是由于父母去世后由外嫁女继承承包地形成了不在村农户，有1户系“五保户”，生前由另一个村的农户供养，去世后其承包地确权给供养人，形成了不在村农户。户口不在村的不在村农户共承包土地35亩，其中山地一般由亲戚或朋友代耕，水田多数连片流转给种植大户从事番石榴、潮菜等高效经济作物的规模种植。全村流转土地560亩，占全村确权土地面积的31.6%。全村没有土地撂荒现象。

覃塘区是广西重要的商品粮、糖业基地，地处贵港市城乡结合部。覃塘区五里镇有8个行政村，254个村民小组，总人口6.8万人。全镇承包地确权登记面积7.59万亩，确权户数8648户。五里镇云表村全村7048人，1883户，有水田5800亩、旱地990亩，人均承包地0.96亩。全村外出务工人员占到三分之一左右。虽然自第一轮土地承包以来就没有调整过土地，但是目前全村没有无地农户。全村整户外出的不在村农户有150户，其中有20户在上个世纪八、九十年代通过农转非等途径转为城镇居民，有2户由于其他原因迁出户口，其余都是举家外出务工的农户，户口仍然保留在村。

五里镇林村有3个小组、2871人、764户；有水田1770亩、旱地1873亩。第一轮土地承包以来也没有调整过土地，全村没有无地农户，但存在人地不均的情况，人多地少问题最严重的农户7口人保有承包地3亩左右，人少地多情况最突出的农户2口人保有承包地8亩左右。按照习惯，村里丧失劳动力的农户，生前其承包地由供养人使用，去世后其承包地由供养人继续使用，在确权登记时给予确权登记颁证，因此，村里没有收回过自然消亡户的承包地。全村外出务工人员400人左右。全村户口在村、举家外出的不在村农户有7户；户口迁出但在村内保有承包地的不在村农户有5户，这5户的户口在上个世纪九十年代因招工迁出，其承包地在二轮延包时没有收回，在承包地确权登记中给予了确权登记颁证。

平南县特色农业比较发达。平南县官成镇土地确权涉及17个行政村、506个村民小组、18454户农户，确权土地面积61618亩。官成镇朝新村有848户、3380人，承包地2110亩，人均承包地0.62亩。土地承包经营权证书全部发放到户。第一轮土地承包以来没有调整过土地，村内没有无地农户，承包地保有较为均衡，极个别农户人多地少，最严重的农户4口人只有0.9亩的承包地。全村18岁到60岁外出务工人员近1200人，主要去往广东等地，回乡创业的很少。全村户口在村但整户外出的不在村农户有20户，户口迁出但在村内保有承包地的不在村农户有10户，有的是随子女进城迁出了户口，有的是由于异地搬迁将户口迁出。承包地确权登记中对这些不在村农户的承包地都给予了确权登记颁证。全村流转土地300多亩，主要种植百香果等经济作物。

官成镇岭西村有13个小组、388户、1800多人，承包地1023亩。第一轮土地承包以来没有调整过土地，已完成承包地确权登记颁证，证书全部发放到户。全村外出务工人员有800人左右。全村不存在全家户口迁出的不在村农户。户口在村、整户在外工作生活的不在村农户有20户，承包地确权时大部分回乡参加了承包地块的指界等工作。不在村农户的承包地一般委托他人代耕代种，以出租方式流转的土地有10亩，主要种植果树。村里主要作物包括水稻、红薯、龙眼等，连片种植的很少。

从8个村庄的调查来看，不在村农户以户口在村的不在村农户为主，户口在村的不在村农户主要是由于举家外出务工和就近进城居住等原因形成的，户口不在村的不在村农户主要是由农户进城落户形成的。农户举家进城落户的具体情形很多，有的是上个世纪末因招工或农转非进城落户的，有的是子女上学毕业后在外地工作、老人投靠子女从而举家进城落户的，有的是通过购买商品房在城镇落户的。其他的原因和情形包括：“五保户”成为自然消亡户后由其生前赡养人（外村的）继承其承包地而形成不在村农户，老人去世后外嫁女继承承包地形成不在村农户，异地搬迁形成不在村农户等。

2．不在村农户现象对承包地利用管理造成的影响

从调查来看，不在村农户现象对农村承包地利用管理带来了一些不可忽视的影响。首先，不在村农户大都不能回村下地耕种土地，其承包地管理上比较随意，利用上比较粗放。多数不在村农户通过委托亲戚或邻居代耕代种的方式经营其承包地，有的以出租的方式安排承包地利用，委托村集体托管或以入股方式流转的较少，有的不在村农户直接撂荒土地，尤其是撂荒收益比较低的山旱地。

不在村农户现象加大了承包地保有与利用之间的矛盾冲突。农村本来就存在承包地人地不均、户地不均的情况，一些想种地的在村农户人多地少，没有足够的土地可种，而不种地的不在村农户保有承包地却又常年不在村居住生活，土地得不到精心耕作利用。不在村农户现象在某种程度上加大了集体经济组织内部想种地的在村农户没有足够土地可种、不种地的不在村农户却保有土地的矛盾，加大了“农地非农有”与“农地农有农用”之间的矛盾冲突。

不在村农户现象增加了集体经济组织在重大土地事务决策和执行上的成本。不在村农户中，有的常年出省务工，有的户口迁出后很少回村，这在一定程度上加大了村组集体在土地确权登记颁证、集体土地收益分配等重大事务上的决策和执行成本。例如，在承包地确权登记颁证过程中，需要分头联系不在村农户回村或通过委托方式完成指界、签字等工作，有的村集中在春节或清明节等节假日与返乡的不在村农户沟通完成指界、签字等工作。由于一些不在村农户未能亲自参与地块边界指认等环节，对确权公示不知情，不能主动核实更正信息，造成登记信息的差错和遗漏，加大了承包地确权登记工作的成本。

不在村农户现象对落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策提出了新研课题。由户口不在村的不在村农户继续保有村内的承包地，在有的村组引起了一些农民和村干部的疑问。他们认为，举家外迁或进城落户的不在村农户，户口已经迁出集体经济组织所在的村组，同时也不在其承包地所在地居住工作生活，因此把这类农户继续作为集体经济组织成员对待难以令人信服。有的村干部和农民认为，《农村土地承包法》只是规定了在承包期内发包方不得收回承包地，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。进城落户的不在村农户已经失去了集体经济组织的成员资格，已经享有城镇社会保障，其承包地在土地承包期满后应当收回或者让其有偿退出，安排给缺地少地的农户或种田能手承包经营。

同时，有许多农民认为，那些户口不在村的农户家庭成员也不应当登记在土地承包经营权证书上。我们对8个村的农民做了问卷调查，收回有效问卷209份。在问到哪些人员不应当记载在土地承包经营权证书上时，有70.3%的被调查者选择了“从事公职的”人员，有61.2%的被调查者选择了“户口不在本村的”的人员。由此可以看出，有相当高的比例的农民认为，户口不在村的农户家庭成员不应当记载在土地承包经营权证书上。

三、不在村农户承包地政策的演变与承包地政策的完善

1．不在村农户承包地政策的演变

我国现阶段不在村农户承包地政策主要体现在进城农户承包地政策上。虽然进城农户这一概念并不能涵盖所有情形下的不在村农户，但是进城农户承包地政策很好地体现了国家对不在村农户的承包地政策。从这一政策沿革来看，国家在鼓励农民进城就业落户的过程中，对进城农户的承包地经历了从区别对待到平等保护的政策转变过程。

2003年3月1日施行的《农村土地承包法》，对于进城落户农户的土地承包经营权，区分在小城镇落户和全家迁入设区的市落户两种类型，实行区别对待的政策，要求全家迁入设区的市落户的进城农民必须交回土地承包经营权。对进城落户的农户和在村务农的农户、在小城镇落户的农户和全家迁入设区市落户的农户实行区别对待，造成一些地方在对待农户的土地承包经营权上平等保护观念不强，政策随意性大，出现了强迫进城落户农户以不合理的补偿退出承包地的现象，或者强迫进城农户流转承包地的现象。一些地方以“土地换城镇社保”的方式置换进城农民的承包地，这种以普惠性的社会福利置换个人土地财产的方式，事实上使进城农民的土地财产权益受到了损害。由于要求全家迁入设区的市、转为非农业户口的农户交回承包地，导致一些设区的大城市在推进城乡一体化的户口制度改革和“村改居”的过程中，出现了一些农民为了不失去土地而不愿“农转居”的现象。这种现象也证明了要求全家迁入设区的市的农户交回承包地的法律规定难以执行，事实上在现实中也很少得到执行。

在户口制度改革进入加速推进阶段、政策上要求加速推进农业转移人口市民化后，国家相应地调整了要求进城落户农民交回土地承包经营权的政策，明确不得以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件，强调引导进城落户农民依法自愿有偿转让土地承包经营权。2018年12月29日全国人大常委会通过新修订的《农村土地承包法》，明确规定国家保护进城农户的土地承包经营权，从法律上正式确立了对进城农户土地承包经营权实行平等保护的法律制度。该法规定，承包期内发包方不得收回承包地，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。对于进城落户的农户的承包地，法律规定可以引导进城落户的农户按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或对外流转土地经营权，也可以引导进城落户的农户按照自愿有偿原则依法将承包地交回发包方。

与原来区别对待相比，新修订的《农村土地承包法》对进城农户承包地的平等保护意味着：不得对进城落户农户的土地承包经营权实行有别于一般农户的区别对待，承包期内不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件，农户进城落户后与一般农户一样可以无条件地保留承包地；承包期内农户进城落户后转让土地承包经营权或流转土地经营权，与一般农户转让土地承包经营权或流转土地经营权实行同等对待，必须坚持自愿有偿原则；可以在自愿有偿的原则下引导进城落户的农户交回承包地，而不能强迫进城落户农户交回承包地，这就是说在承包期内农户进城落户的可以继续无条件地保留承包地，也可以选择在政策引导下通过自愿有偿方式向发包方交回承包地；自愿交回承包地的，有权获得合理的补偿。

2．进一步完善承包地利用管理政策的建议

我国农村本来就存在因承包地保有上人地不均、户地不均引起的各类矛盾冲突，不在村农户现象的出现使农村承包地利用管理中的矛盾冲突更加复杂化。今后需要在完善承包地“三权分置”制度的基础上，注意区分承包地保有不均引起的矛盾冲突和因农民进城迁徙引起的、与不在村农户现象相关联的“农地非农有”与“农地农有农用”之间的矛盾冲突，有针对性地分类制定完善承包地利用管理政策。

(1）保持土地承包关系稳定并长久不变，平等保护各类农户的土地承包经营权

第一，对各类农户的土地承包经营权实行平等保护。我国《物权法》和新修订的《农村土地承包法》事实上都坚持了平等保护土地承包经营权的原则。今后无论是在二轮承包期内，还是在二轮承包到期后的延包工作中，都应当从保持土地承包关系稳定并长久不变的要求出发，对专职务农户和进城兼业户、在村农户和不在村农户等各类农户的土地承包经营权实行平等保护。

第二，落实好《农村土地承包法》关于保护进城农户承包地的有关规定。我国现阶段不在村农户主要是一些进城农户。保护进城农户的土地承包经营权，是过去在推进城镇化和城乡融合发展的过程中总结正反两方面经验得出的一项很重要的结论。今后在二轮承包期内以及在二轮承包到期后的延包工作中，都应当坚持国家保护进城农户土地承包经营权的法律精神。在二轮承包到期后的土地延包中，不能强制无偿收回不在村农户的承包地；即使不在村农户自愿退出承包地，也应当按照《农村土地承包法》引导支持进城农户按照自愿有偿原则将承包地交回发包方的规定来执行，除非自愿放弃，应依法给与公平合理的补偿。

第三，把改革完善农村土地承包经营制度与农村综合改革协调起来。《农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。该法第三十三条和第三十四条把土地承包经营权的互换和转让明确限定在同一集体经济组织内部。依据这些规定，只有集体经济组织成员才能取得和保有本集体经济组织发包土地的土地承包经营权。不在村农户现象的出现，一定程度上引发了集体经济组织成员权与土地承包经营权之间的冲突，出现了非集体经济组织成员保有集体家庭承包地的情况。这种冲突存在于法律文本中，也存在于现实中。要立足于乡村振兴战略实施、城乡融合发展的长远大计，正确处理不在村农户现象引发的承包地保有与成员权之间的冲突，正确处理集体经济组织成员权与集体土地财产权之间的关系。要把集体土地财产权的取得和保有区分开来。拥有集体经济组织成员权是初始取得集体土地财产权的前提和资格，但是不能以此作为保有集体土地财产权的必要条件。总之，改革完善土地承包经营制度，要与构建城乡融合发展体制机制、建立城乡统一登记户口制度、改革农村集体产权制度等协同配套起来，在处理集体经济组织成员与集体财产权利的关系上形成完整的稳定的一致性的政策体系。

(2）建立完善促进承包地合理保有、流转和利用的政策体系和实施机制

第一，把促进承包地的合理化保有、合理化流转和合理化利用列入政策目标。在稳定土地承包关系、平等保护各类农户土地承包经营权的同时，政策也要着力于促进承包地的合理化保有、合理化流转和合理化利用。承包地的合理化保有，就是通过政策规范和引导，促进土地承包经营权尽量由从事农业经营的在村农户保有，尽量减少不在村农户和无地少地农户数量；承包地的合理化流转，就是通过政策规范和引导，促进土地经营权尽量向在村农户和家庭农场等农业经营大户流转集中，防范由于不合理流转形成大量的不在村农户；承包地的合理化利用，就是通过合理化保有和合理化流转，促进土地、劳动力和资本的有效结合，实现承包地的持续有效利用。

第二，完善引导进城农民自愿有偿流转承包地的政策体系。目前，一些地方出台的引导农民流转承包地的补贴政策和机制创新主要集中在土地经营权的流转上，要在总结经验的基础上进一步完善这方面的政策体系，促进进城农民自愿有偿流转土地经营权，促进进城农民承包地的合理利用。同时，要着手探索建立引导进城落户农民在集体经济组织内部自愿有偿转让土地承包经营权的政策支持体系。在集体经济组织内部转让土地承包经营权，由于转让的市场范围有限，获得的价格补偿水平不高，进城落户农民在集体经济组织内部转让土地承包经营权的意愿也就不高。因此，要专门针对这种情况，探索引导进城落户农民在集体经济组织内部转让土地承包经营权的具体补贴支持办法和实施机制。

第三，建立完善承包地自愿有偿退出机制。贯彻落实《农村土地承包法》引导进城落户农民自愿有偿退出承包地的规定，明确引导进城落户农民自愿有偿退出承包地的实施主体，严格限定进城落户农民自愿有偿退出承包地的条件，规范退出承包地的补偿办法，重点面向农村缺地少地农户以及种植大户完善退出承包地的重新发包和出租办法，在资金上可考虑由国家设立专门启动资金予以扶持。通过引导进城落户农民自愿有偿退出承包地和组织重新发包流转，促进承包地保有的合理化，缓解不在村农户现象引起的承包地保有与利用之间的矛盾冲突。

第四，建立完善土地流转审查制度，防范形成大量的逆城镇化的不在村农户。加快落实《农村土地承包法》第四十五条的规定，建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，促进土地经营权的合理流转，促进承包地的合理利用；严格执行《农村土地承包法》将土地承包经营权转让、互换限定在本集体经济组织内部的规定，从源头上限制城镇居民或非集体经济组织成员通过转让取得集体发包土地的土地承包经营权，防范形成大量的逆城镇化的不在村农户。

作者：王小映王得坤 中国社会科学院农村发展研究所中国社会科学院研究生院