陈文胜:脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实现途径

摘要：站在推进全面小康社会与全面现代化两个一百年目标的历史交汇期，战略重点由解决绝对贫困问题为主，逐步向解决相对贫困问题为主转变，也只有实现解决阶段性攻坚脱贫与解决长期性相对贫困相衔接,才能从根本上解决农村的贫困问题，实现乡村振兴。也只有实现行政配置资源“输血”与市场配置资源“造血”相衔接,推动发展方式从生产导向向市场导向的根本性转变，才能形成从行政推动为主逐步走向政府引导下市场驱动为主的贫困地区良性发展机制。也只有实现建立基础性制度体系与建立差异性政策体系相衔接,才能形成充分发挥不同区域能动性的多元化、差异化制度，把整体层面与区域层面的现实、趋势、政策结合起来，建构不同区域、不同发展形态和不同发展模式的城乡融合发展基础性制度体系和差异性政策体系。

关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；有效衔接；实现途径

中图分类号：F126文献标识码：A

文章编号：1002-6924(2020)01--011-014

按照党的十九大总体部署，当前处于脱贫攻坚全面进入攻城拔寨的决胜期,到2020年贫困地区和贫困群众将同全国一道进入全面小康社会，同时也处于实施乡村振兴战略的起步阶段，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。乡村振兴与脱贫攻坚是当前中国社会的两大国家战略行动，习近平总书记对此明确要求，“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务”。打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务，也只有实现乡村振兴才能从根本上解决农村的贫困问题。站在推进全面小康社会与全面现代化两个一百年目标的历史交汇期，探索全面巩固脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴有机衔接的有效途径，是当下中国社会的时代命题。

十九届四中全会公报要求坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。这是十八大以来党中央首次提出“解决相对贫困”问题，战略重点由解决绝对贫困问题为主，逐步向解决相对贫困问题为主转变。为坚决打赢脱贫攻坚这场输不起的“战争”，集中全社会的力量出战，让老乡同步进入全面建成小康社会，是社会主义集中力量办大事的优势，是阶段性战略目标的实现。但经济社会发展有着必然的客观规律，特别是中国区域发展不平衡、城乡发展不平衡，各个地方甚至处于不同的经济社会发展阶段，就不可能有同步的经济社会发展水平，具体到个体的一个一个人的时候，就更是千差万别。尽管中国已经发展成为了世界工厂，经济总量位居全球第二，但人均水平远落后于发达国家水平，还无法支撑十四亿人口高水平共同富裕的生活。因此，十九大明确中国社会仍将长期处于社会主义初级阶段，“解决相对贫困”问题不仅是未来乡村振兴的重要核心内容，更是乡村振兴的一项具有长期性战略任务。

按照习近平总书记在十八届三中全会的判断，城乡发展不平衡不协调，是中国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。时至今天，农业发展质量效益依然不高，农民增收后劲依然不足，农村自我发展能力依然太弱。特别是城乡差距依然较大，最突出表现在基础设施建设、基本公共服务、基本社会保障的差距上。因此，全面建成小康社会后，既要补齐发展短板以全面巩固脱贫攻坚成果，又要完善发展机制不断“解决相对贫困”问题。首先就必须在体制机制上实现社会公平，坚持农业农村优先发展，补齐乡村社会基本公共服务、基础设施建设、基本社会保障的短板，以缩小城乡差距，确保社会发展成果城乡共享。其次是必须以“以工补农、以城带乡”为主线，推进城乡融合发展来破解城乡二元结构，确保中国经济社会可持续发展和高质量发展，在实现乡村振兴中有效“解决相对贫困”问题。

所谓“以工补农、以城带乡”，根据笔者的理解，一方面就是要把工业发展带来的财富回报农业、农村、农民，主要是解决社会基本公共服务、基础设施建设、基本社会保障的“三基”问题。同时要不断提高农产品价格，让农业获得社会的平均利润，让从事农业的农民能够不断提高收入，共享工业化、城镇化的红利。最关键的就是要加快城市基础设施、生活和生产的现代化信息平台、公共服务不断向农村延伸和覆盖，推动农民市民化，推进城乡产业对接，以破除资源要素单向流向城市的城乡二元结构，特别是要破除阻碍城乡要素流动的体制机制与政策障碍，促进城市发展的辐射力进入乡村，使城市的经济社会发展体系和乡村的经济社会发展体系由二元分割融合为一体化的发展体系。一方面，必须加快工业化、城镇化的进程，成为包括乡村在内的整个中国社会的发动机。另一方面，不仅不能以牺牲乡村为代价来获得城市的孤独繁荣，而且还要依靠城市发展的动力引领乡村的现代转型，实现城乡融合发展而共同繁荣。

这就客观要求创新体制机制，激活经济社会发展的活力，以进一步推动中国工业化、城镇化进程。核心是破除城乡二元结构，建立城乡一体化的土地制度、户籍制度，城乡平等的基本公共服务、基础设施建设、基本社会保障，推进特惠性帮扶与普惠性民生相衔接。因此，要在着力补齐短板中，把特惠性帮扶工作与普惠性民生工程有机结合起来，既立足全面巩固脱贫攻坚的成果，又面向“解决相对贫困”问题，将提高贫困人口生活水平纳入到补齐区域民生短板的进程中，推进教育、医疗、就业、养老、饮水安全、基础设施建设、公共服务等民生领域的城乡一体化改革创新，建立巩固脱贫攻坚成果与推进乡村振兴相衔接的新格局。

要特别提出的是，在“解决相对贫困”问题上无疑会自觉不自觉地更多关注乡村，因为城市像欧洲、农村像非洲，农业农村优先发展是毫无疑义的。但不能不看到一个重大的社会现实，就是中国有近三亿农民工、相当于美国全国人口规模的农民在城市就业，城市既有市民也有农民，既有本地人也有外地人，说明城乡二元结构问题还没有解决。如果近三亿农民工长期不能市民化，导致成千上万的农民工返乡既难又留城无望，就不仅仅是导致大规模返贫的问题，更可能导致中国现代化进程的逆转，全面脱贫与巩固全面小康社会成果失去巨大支撑，这是必须高度警惕的。

脱贫攻坚的阶段性决战，必然要求政府以行政力量在短期内集聚大量资源投入到贫困地区，强力推进以进行必要的“输血”。尽管脱贫攻坚工作取得了显著成效，但实践中还面临着不少亟需解决的问题，尤其是深度贫困地区基础设施和公共服务欠账较多，“三保障”还存在一些薄弱环节，稳定脱贫机制尚未形成，贫困群众内生动力激发不够，区域经济发展能力有待提升。如何确保政策的有效性、经济社会发展的连续性，成为各地关心的问题。当下中国经济社会发展的主题是推进高质量发展，而国民有效财富与有效制度的累积是高质量发展的客观要求。因此，需要对脱贫攻坚政策的进行全面梳理，处理好常量政策、增量政策、变量政策的关系，即对教育、医疗、住房、饮水、社会保障等涉及民生领域、实践证明行之有效的扶贫政策，要作为常量政策实行下去，确保巩固脱贫成果；对于乡村基础设施建设、农村人居环境治理、生态建设保护等方面的支持政策，要随着经济社会发展水平的提高作为增量政策，加大政策的实行力度，及时满足贫困地区人民群众的需要；对产业扶贫以及涉及基础性工作的扶贫政策，要作为变量政策，根据形势的变化进行适时调整，增强政策的针对性、科学性。同时，加强对各地区推进脱贫攻坚与乡村振兴衔接的经验总结，将成效明显、具有普遍性的改革创新经验上升为制度，为推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接提供制度支撑。

另一方面，随着发展阶段性的变化，也必然要求增强脱贫攻坚与推进乡村振兴的内在动力，充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快政府职能归位，以破解贫困地区与贫困群众内生动力不足、扶贫产业持续性差等问题。因此，贫困地区要稳定脱贫、建设高质量全面小康社会，必须向改革要动力，向创新要活力。主要是在创新发展活力上，由产业扶贫向产业兴旺推进；在破解增收压力上，由单一种养向创业就业推进；在提升主体能力上，由依靠帮扶向自我发展推进；在激活内生动力上，由阶段性攻坚向可持续发展推进；充分发挥好市场机制的“造血”功能，使区域要素在市场经济中得到激活，让区域经济发展顺应市场规律。

因此，不是大包大揽去干预农民具体的经营行为和生产行为，而是找准有为政府与有效市场的黄金结合点，优化制度供给、政策供给、服务供给，把不该管的“放”给市场，推动有效市场的形成与完善。首先就是需要把农民经营行为和生产行为“放”给市场。主要是减少产业选择的直接介入，从引导与激活要素上着力，在要素集聚平台打造、科技创新推广、品牌创建、标准化监管等层面优化制度供给、政策供给、服务供给，推动有效市场的形成与完善，为贫困乡村撬动和引进外部资源提供支撑，激发乡村发展的内在动力。其次是需要建立规范乡村产业发展的正面清单与负面清单。按照党中央提出的供给侧结构性改革要求，明确扶持有市场前景的企业和专业大户发展生产、加工和营销，培育贫困地区迈向乡村振兴的主导产业和特色产业，形成产业扶贫的长效机制；而不扶持缺乏市场前景的企业和专业大户，避免质量效益和竞争力偏低的低端产业、低端产品继续扩大生产；以此推动发展方式实现从生产导向向市场导向的根本性转变，形成从行政推动为主逐步走向政府引导下市场驱动为主的贫困地区良性发展机制。

同时，随着脱贫攻坚战的重点难点取得决定性突破，必须实现由点到面的战略转移，推动到村到户为主的支持政策与区域经济发展战略目标相衔接。对贫困地区的重点难点支持应逐步由以一村一户的帮扶为主导，转向对贫困县县域整体发展的支持为主导；从扶贫攻坚阶段的行政外在推动为主，转向乡村振兴阶段的市场内在推动为主。因此，要把发展县域经济作为巩固扶贫攻坚成果与推进乡村振兴的根本保障，尤其是要全面提升区域工业化质量，发展战略性新兴产业，增强工业反哺农业、城镇带动乡村的动能，突出区域特色产业发展，激活乡村产业振兴的内生动力，以推动全域乡村振兴。

2020年是全面建成小康社会的收官之年，在全面建成小康社会的背景下，巩固扶贫攻坚的成果，不断提升全面小康水平，促进区域协调发展，推进全面现代化进程，从而实现第二个一百年目标，将是全面建成小康社会后的战略任务。十九届四中全会要求，实施乡村振兴战略，完善农业农村优先发展的制度政策，健全城乡融合发展体制机制。而中国幅员辽阔，地区间由于地理位置、资源禀赋、历史基础、政策取向等多方面原因，经济社会发展不均衡，发展呈现出多元形态，不可能一个目标、一个模式同步发展，迫切需要有自上而下的国家整体制度安排与自下而上的因地制宜地方探索相结合。这就要求我们超越碎片化的问题意识，建立尊重历史、立足现在、面向未来的新型城乡关系，探索破除中国城乡二元体制的基本路径，形成充分发挥不同区域能动性的多元化、差异化制度，把整体层面与区域层面的现实、趋势、政策结合起来，建构不同区域、不同发展形态和不同发展模式的城乡融合发展基础性制度体系和差异性政策体系。

从整体看趋势，工业化使人口不断向城市集聚，然后对整个农村农业按照城市的要求加以全面的改造，这个过程一直就是人类现代化的历史进程。改革开放推进的中国城镇化难以逆转，人口向城市集中难以逆转，这是中国现代化进程中对经济社会发展的阶段性必然要求与发展趋势。马克思在资本主义早期就发现，城乡关系以对抗的形式发生而不是以和谐的形式发生成为普遍现象，而且随着工业化、城市化的推进，城市对农村、工业对农业不断提出新的要求。不可否认，随着改革开放的深入推进，在工业化起始阶段这个过程无疑有一定程度上的对抗形式，其中区域分化、城乡分化和贫富分化是突出表现。中央采取了较多的和谐措施，比如三农工作重中之重，农业农村优先发展、新农村建设，扶贫攻坚、乡村振兴等等，包括从中央对地方财政转移支付，到对口援建、财政投入向农村倾斜，从取消农业税、粮食补贴、农机补贴，到农村医保与低保、乡村公路建设、农电改造、危房改造、农村信息化等等，极大地缓解了城乡矛盾，但只要全面现代化还未完成，推进工业化、城市化就必然是全社会的战略任务，就必定会在每一个新的阶段对整个农业、农村的发展提出新的要求。

就全国发展状况而言，东部发达地区已经高度现代化或高度城市化了，走过了西方发达国家上世纪二三十年代的发展阶段，如上海、浙江、江苏等地区就特别突出，具有高水平“以工补农、以城带乡”的能力，基本上补齐了乡村短板，开始进入城乡融合发展阶段。因此，补齐城乡发展不平衡、乡村发展不充分的短板，主要是初步城市化和尚未城市化的中西部地区，全面建成小康社会的城乡融合发展要在这样一个历史背景下来推进。也就是说，东部地区、中部地区、西部地区以及城市与乡村、工业与农业处于不同的经济社会发展阶段，乡村振兴也好，城乡融合发展也好，不可能同步推进。因为一个地方的经济社会发展是一个自然的历史进程，这也是马克思主义的基本观点，靠运动式发展我们也有过深刻的历史教训。

从区域看差异，各个地方存在的主要问题不尽相同，经济社会发展水平不一，处于现代化进程中的发展阶段不一，发展的目标和历史任务、发展形态和发展方式就必然不同。那么，全面建成小康社会后的乡村振兴、城乡融合发展就要按照不同的经济社会发展水平分类推进。那些工业化水平、城镇化程度较高的区域，可作为“先行区”，引导其以城乡融合发展为取向，构建高质量发展的现代产业体系，全面实现基础设施一体化与公共服务均等化。那些经济发展水平一般的区域、尤其是传统农业区域，可作为“推进区”，引导支持其加快新型工业化进程，打造带动力强的工业支柱产业、农业特色优势产业，推进产城融合，加强基础设施建设，加快农业农村现代化步伐。那些已经脱贫摘帽而原来属于贫困地区特别是深度贫困区域，可作为“巩固区”，加强巩固提升脱贫攻坚的后续扶持，补齐乡村基础设施与公共服务短板，推进脱贫攻坚与乡村振兴、新型城镇化有机结合，增强自我发展能力。应该看到，能否巩固全面扶贫攻坚的成果，是全面建成小康社会后中国经济社会发展最大的现实与最大的挑战，不仅决定着中国高质量发展的成败，更决定着中国全面现代化与民族复兴的成败。

遵循“人们对美好生活的向往是我们共同的追求”的目标要求，按照习近平总书记在浙江提出来的“美丽乡村”到“美好乡村”的发展逻辑，可以把“美好社会”作为全面建成小康社会后更高一级的社会形态与发展目标，推动中国社会从“小康社会”向“美好社会”的方向迈进。美好社会可以给予三条定义：城乡共享发展的社会生产，城乡公平发展的小康生活，城乡持续发展的绿色生态。为此，脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的全面现代化的中国道路，必须建构在社会发展高级阶段的城乡融合发展上，就是推动城乡关系从对立与二元走向融合发展，才能实现从“小康社会”到“美好社会”跨越，建立中国特色社会主义现代化的全新社会形态。

这就需要在“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局中，将工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体纳入到全面建成小康社会的全过程中，将制度建构落实到既促进城市与乡村、工业与农业、政府与市场、国家与社会双向互动的城乡融合发展，又维护和发展好城市居民和乡村居民公平公正的经济权益、政治权益、社会权益、文化权益、生态权益上来，真正落实“以人民为中心”的发展思想，探索实现人的全面发展和社会的全面进步这样一个全新的发展道路。

作者简介：陈文胜，湖南师范大学潇湘学者特聘教授、中国乡村振兴研究院院长、中央农办乡村振兴专家委员，主要研究方向：三农问题。